Resumen
El presente estudio aborda la aplicación de indicadores de capacidad instalada en términos cuantitativos, desarrollados con el fin de analizar la presencia fiscal del Ministerio Público de conformidad a la distribución administrativa interna. Se obtuvieron resultados relativos a la tasa de agentes fiscales por cada 100.000 habitantes, para lo cual se cruzaron los datos del total de agentes fiscales sin especificación de fuero, con las proyecciones poblacionales publicadas por el Instituto Nacional de Estadística con un comparativo de los resultados obtenidos en el año 2021 y 2022. Del mismo modo, se generaron los resultados de las tasas de agentes fiscales de cada una de las doce áreas ordinarias que componen la institución. A más de ello se identificó el total de agentes fiscales a nivel nacional, la cantidad de unidades al momento del estudio, de las cuales se identificaron cuántas cuentan con un agente fiscal a cargo y cuántas actualmente están interinadas por otro representante, la distribución territorial, la cantidad de unidades que les son asignadas, así como otros datos de interés.
Palabras claves: Tasa de agentes fiscales, distribución de recursos, unidades penales, presencia fiscal, política criminal, capacidad instalada.
Abstract
This research addresses the application of installed capacity indicators in quantitative terms, developed with the purpose of analyzing the presence of the prosecutors assigned to the Public Ministry according to the internal administrative distribution. Results were obtained for the rate of the amount of prosecutors per 100,000 inhabitants, for which the data on the total number of prosecutors, without specifying the jurisdiction, were crossed with the population projections published by the National Institute of Statistics with a comparison of the results obtained in 2021 and 2022. Results were obtained for the rate of tax agents per 100,000 inhabitants, for which the data on the total number of tax agents without specifying the jurisdiction were crossed with the population projections published by the National Institute of Statistics with a comparison of the results obtained in 2021 and 2022. Similarly, results were generated for the rates of prosecutors in each of the twelve ordinary areas that make up the institution, as well as for the specialized areas of the criminal jurisdiction. In addition, we identified the total number of prosecutors nationwide, the number of units at the time of the study, of which we identified how many have prosecutor in charge and how many are currently interim agents, the territorial distribution, the number of units assigned to them, as well as other data of interest.
Key words: Distribution of resources, rate of prosecutors, units, presence of prosecutors, criminal policy, installed capacity.
Ñemombyky
Ko estudio-pe oñeñe’ẽ hína tembiporu omombe’úva imbaretemaha katupyry reko, jeipapa rupive, oñehesa’ỹijo haguã fiscal rembiapo Ministerio Público-pe oñemohenda kuaa háicha temimoĩmby ryepýpe. Oñembyatypa rire ojejuhu mboy agente fiscal-pa oĩ 100.000 tapichápe guarã, upevarã ojeipapa mboy fiscal-pa oĩ ojeporavo’ỹre ifuéropa térã nahániri, ha oñembojovake ombokuatia ha omyasãiva’ekue pe Instituto Nacional de Estadística upevarã ombojovakeva’ekue 2021 ha 2022 ojoehe. Upéichante avei oñeguenohẽ pe tasa de agentes fiscales, peteĩteĩ umi 12 área ordinaria oĩva institución-pe ha umi oĩva umi área especializada oguerekóva fuero penal. Upéva ári, ojejuhu mboy agente fiscal-pa oĩ tetã tuicha háicha, ojepapa mboy unidápa oiko aja ko estudio, ãva apytégui ojejuhu mboy unidápa oguereko hína agente fiscal ha avei mboýpa oĩ oñeinterináva hína representante rupive, ha péicha, oñeha’ỹijo pe distribución territorial rypýpe mboy unidápa oñeme’ẽ ichupekuéra ha ambueve mba’e iporãva ojekuaa.
Ñe’ẽ tee: Mba’erepy ñemoguahẽ, mboy tasa agente fiscal rehegua., Unidad penal-kuéra, política criminal ha avei, imbareteha katupyry reko.
Introducción
La dirección de Política Criminal del Ministerio Público realiza el presente reporte en cumplimiento de su objetivo y en atención a la necesidad de mantener actualizados los datos estadísticos sobre la realidad institucional con el fin de contribuir con la optimización de los recursos humanos que cumplen con la función requirente dentro del sistema de justicia.
En tal sentido, el propósito del reporte de indicadores de agentes fiscales del Ministerio Público es presentar de manera conjunta la información disponible respecto a la cantidad de agentes fiscales operativos en el sistema judicial paraguayo, con énfasis en el fuero penal a fin de contar con una herramienta que colabore con proyectos de ampliación y/o creación de cargos y, contribuya a profundizar el conocimiento de la distribución de los agentes fiscales dentro de las distintas áreas de la institución.
Para ello, se cruzan, por un lado, la información obtenida de fuentes internas −Listado de agentes fiscales proveído por la Secretaría General− y por el otro de fuentes externas −datos publicados por el Instituto Nacional de Estadística en adelante INE, en su página web, lo que permite aproximar los datos obtenidos a la realidad del Ministerio Público.
En ese entendimiento, este reporte presenta la cantidad de agentes fiscales con los que cuenta el Ministerio Público en relación con la población paraguaya, la cantidad de unidades a cargo de cada agente fiscal, su división según territorio, género, entre otros datos de interés.
Cabe destacar que estas mediciones sufren constantes variaciones debido a que la planilla de agentes fiscales no es estática, puesto que son varias las circunstancias que generan modificaciones en los recursos humanos, específicamente de los agentes fiscales, a modo de ejemplo se menciona a las designaciones de la Corte Suprema de Justicia, suspensiones o remociones del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados, traslados, acogimiento al beneficio de la jubilación, etc.
De igual manera, el dato poblacional oficial extraído de la página web del INE constituye una proyección en atención a que el último censo nacional data del año 2012. Se debe mencionar que el dato total poblacional de la proyección del año 2022 indica que la República del Paraguay cuenta con 7.453.695 habitantes, sin embargo, al realizar la suma de la información disgregada conforme al total de la cantidad de habitantes por departamentos, la cifra varía, debido a que arroja un total de 7.453.693 personas, la diferencia es de 2 habitantes.
Es así que, los datos mencionados en este reporte fueron actualizados al 13 de septiembre de 2022, utilizando la cantidad de 7.453.693 habitantes para los cálculos de tasas, de igual manera deben ser considerados como aproximaciones al momento de ser apreciados, debido a los márgenes de error, propios de la estadística.
Contextualización de la Dirección de Política Criminal del Ministerio Público
Por Resolución FGE n.° 4.368 del 29 de diciembre de 2020 la fiscal general del Estado Dra. Sandra Quiñónez Astigarraga aprobó la estructura orgánica y el manual de funciones de la dirección de Política Criminal, dependencia ya prevista en el artículo 64 de la Ley n.° 1.562/2000 «Orgánica del Ministerio Público» entre los Órganos Especializados de apoyo en materia penal.
De acuerdo al organigrama establecido aparte de la secretaría y de la asesoría, cuenta con dos oficinas, la primera de ellas de Investigación y Estudio de la Criminalidad cuyo objetivo principal es la de llevar a cabo investigaciones en ese campo que permitan conocer la evolución del fenómeno criminal, para diseñar estrategias institucionales; y la segunda, de Análisis Normativo y Enlace Interinstitucional que se encarga de brindar apoyo técnico a la Dirección, tanto en lo relacionado al análisis de las normativas vigentes aplicadas al fenómeno criminal, como en las labores de cooperación interinstitucional sobre la materia.
La dirección de Política Criminal fue creada con el fin de responder a la necesidad de colaborar con el fortalecimiento de la gestión institucional a través de la centralización de la información en materia penal, así como el cruzamiento y el análisis de datos que guardan relación con los fenómenos criminales, con el objeto de mejorar los niveles de efectividad en el ejercicio de la acción penal pública.
Para mejor entendimiento de lo que implica la política criminal, se trae a colación lo escrito por el Dr. Alberto Binder (2011) en su obra «Análisis Político Criminal», en la que refiere que el objetivo de la política criminal es controlar, reducir, transformar o hacer desaparecer un determinado fenómeno criminal y a partir de allí deben actuar los Ministerios Públicos.
Por otra parte, la autora Violeta Silva Velázquez, (s/a) en su monografía «El proceso y la política criminal», reseña que la política criminal puede ser considerada como un conjunto de decisiones de las autoridades pertinentes con relación al delito, es decir, sobre sus definiciones y sus consecuencias penales abstractas; sobre su prevención y persecución, su juzgamiento y castigo concreto, incluida la ejecución de la pena.
Las decisiones señaladas deben estar orientadas por los mismos principios y encaminadas al logro de ciertos objetivos que se desprenden de una concepción ideológica determinada.
Para cumplir con los objetivos de la política criminal así como con las funciones establecidas en la ley para el Ministerio Público, conforme a las normativas previstas en la Ley n.° 1.286/98 Código Procesal Penal y sus modificaciones, se requiere un planeamiento estratégico de persecución penal.
El autor David Terroba Borodovsky (2020) en su artículo «Unidades de análisis criminal y perspectiva político criminal para la persecución penal» hace mención a la definición de Persecución Penal estratégica que da Alberto Binder en su libro Análisis Político Criminal, el que consiste en la orientación que busca integrar el trabajo de los fiscales en el marco de una estrategia global de comprensión de una forma específica de criminalidad.
Según Alejandro Rodríguez (2006), guatemalteco, Doctor en Derecho Penal, en su artículo persecución penal Estratégica: Una propuesta de política criminal, indica que la persecución penal estratégica es una herramienta para orientar la actuación del Ministerio Público y las fuerzas de criminalidad hacia metas y objetivos concretos, optimizando los recursos y enfocándose en los fenómenos criminales más graves.
Esto asegura un mayor éxito en la actuación penal, la cual ya no es producto de la improvisación o la suerte, sino es el resultado de una ponderada evaluación de información, de una cuidadosa planificación de la investigación y de casos que son exitosamente litigados, que concluyen naturalmente en condenas efectivas.
Método
Para el presente estudio y con el objetivo de determinar la capacidad de recursos en la gestión penal, así como de unidades fiscales existentes en las diversas áreas del Ministerio Público se aplicaron los indicadores cuantitativos establecidos en la Guía de Organización y Procesos de la Política Criminal del Ministerio Público desarrollada por el Ministerio Público con el apoyo técnico del Centro de Estudios Judiciales (2021), específicamente la tasa de unidades penales por territorio y tasa de fiscales cada 100.000 habitantes.
Es importante mencionar que la distribución territorial del Ministerio Público se divide en 12 áreas conforme a los datos consultados en la web oficial (1/12/2022) y no coincide con la distribución geográfica de departamentos del Paraguay, puesto que ciertas áreas abarcan más de un departamento.
Se consideró necesario omitir el nombre de los agentes fiscales teniendo en cuenta los aspectos éticos en la investigación en ciencias sociales.
Para este fin, la investigación es de tipo documental con enfoque cualitativo, diseño no experimental, se utiliza el método deductivo, pues se realiza un análisis de lo general a lo particular. Como población se trabaja los agentes fiscales designados y vigentes según la lista presentada por la Secretaría General del Ministerio Público en fecha 13/09/2022. Esta población es de 377 agentes fiscales que abarca el 100% de la población a nivel nacional, distribuidos en todos los departamentos del Paraguay según las áreas y unidades establecidas por la institución.
Para el análisis de los datos previamente se procedió a la compilación de las informaciones tanto de acceso privado como de acceso público, la cual se encontraba disponible a través del sitio web institucional. Así mismo, se recurre a otras fuentes dogmáticas como son libros y publicaciones de autores afines al tema.
Para obtener la tasa de agentes fiscales por cada 100.000 habitantes se empleó la fórmula: TAF= CF/P x 100.000. Es decir, la cantidad de agentes fiscales se divide por la población total y el resultado se multiplica por 100.000.
Finalmente, se realiza el análisis de las informaciones y se presentan los resultados en figuras y tablas para una mejor interpretación.
Resultados
Estadística a nivel nacional
El Paraguay, según el INE en su publicación «Población de Paraguay 2021 – Proyecciones de Población» indica que al año 2022, se cuenta con una población de 7.453.693 habitantes y, de acuerdo al listado de agentes fiscales proveído por la Secretaría General del Ministerio Público, se obtuvo que el plantel de agentes fiscales está compuesto por 377 miembros al 13 de septiembre del corriente año.
Aplicada la fórmula que se describe en el método, se obtiene que la proporción de Paraguay es:
En ese entendimiento, a modo de realizar las tasas de los agentes fiscales más detallada, se describe la tabla de las proyecciones demográficas totales, conforme a la distribución interna realizada por el Ministerio Público por áreas.
Al mes de septiembre del corriente año, el Ministerio Público cuenta con 805 unidades fiscales sin distinción de fuero a nivel país.
Al respecto, es importante destacar que, para la elaboración del presente artículo de investigación, se modificó la clasificación de las unidades, con relación a la referida en el reporte del año 2021, buscando que coincidan con la realizada en los informes de gestión de la institución, para equiparar y mejorar la accesibilidad de la lectura de los datos presentados.
No obstante, se debe considerar como unidades individuales a aquellas que pertenecen a actividades procesales diferentes− penal, civil, laboral, niñez y adolescencia, etc.− por más de que se encuentren a cargo de un mismo agente fiscal titular o interino. Además, se debe tener presente que, en el listado proveído por Secretaría General están unificadas como una sola unidad.
Del mismo modo, por Resolución FGE n.° 535 del 18 de febrero de 2022, se crearon 90 unidades con competencia para −causas penales por maltrato y crueldad animal− la cual fue asignada a la misma cifra de agentes fiscales en todo el país, a cargo de la fiscal adjunta Patricia Rivarola Pérez, las cuales fueron anexadas como una competencia más a las unidades ordinarias asignadas, por lo que su creación no trae aparejada nuevas unidades físicas en sí.
Respecto a las unidades que se separaron son: 1) Unidad de Delitos Electorales en Lambaré se separó de la Unidad Penal n.° 4; 2) Unidad Civil y Comercial con la Unidad Laboral en Concepción se separaron de las Unidades de Ejecución, Transición y Niñez y Adolescencia y, 3) Unidad de Delitos Electorales en Ñemby se separó de la Unidad Penal n.° 3.
Distribución de unidades y agentes fiscales
En el Ministerio Público −como ya se indicó anteriormente− se cuenta con 805 unidades fiscales a nivel país −sin segregar por fueros−, por lo que, en promedio, un agente fiscal debe cubrir 2 unidades fiscales ya sea en calidad de titular y/o interino. Al respecto, el plantel de agentes fiscales se distribuye de la siguiente manera:
De lo que se puede observar se tiene que, del total de 377 agentes fiscales, 178 de ellos se encuentran a cargo de 1 unidad fiscal, en cambio 101cuentan con 2 unidades, así también 25 de ellos ejercen la representación en 3 de estas y 31cumplen funciones en 4 unidades fiscales.
Asimismo, 11 de ellos se encuentran a cargo de 5 unidades, 14 de 6 unidades, 5 agentes fiscales a cargo de 7 unidades y 3 de ellos se encuentran a cargo de 10 unidades. A modo de ejemplificar lo mencionado recientemente, se presentan las siguientes figuras:
En ese entendimiento, se continúa con el desglose de datos y conforme a lo consignado en la figura 5, se puede observar que 6 agentes fiscales no cuentan con unidades a su cargo, debido a que cumplen funciones de directores o coordinadores, igualmente, uno de ellos, se encuentra en carácter de coadyuvante, por lo que no es titular de una unidad.
Agentes fiscales interinos de las unidades fiscales
En seguimiento, a la mencionada lista de agentes fiscales, se consignan las unidades que no cuentan con un titular asignado, o bien este no se encuentra cumpliendo funciones en ese momento. En tal sentido, en la siguiente figura se observa la distribución de las unidades interinadas.
Conforme se puede notar, 54 agentes fiscales tienen a su cargo unidades en carácter de interinos, distribuidos en un total de 106 dependencias, de lo que se infiere que dichas unidades no cuentan con un agente fiscal titular a cargo, además, otras 22 unidades fiscales no cuentan con 1 solo agente fiscal designado, en atención a que según la planilla de Secretaría General se individualizan como: a cargo del agente fiscal de turno o con agente fiscal interino pero sin individualizar a quien le corresponde la titularidad de la acción. Así, por ejemplo: La unidad civil, comercial y laboral de la Fiscalía de Salto del Guairá cuenta con agente fiscal de turno, en tanto que la Unidad Laboral 1 de Sede 1 con agente fiscal interino.
Al respecto, en la figura 6 se evidencia que 27 agentes fiscales interinan al menos 1 unidad, 15 se encuentran designados de manera provisoria a 2 unidades fiscales. También, 2 de ellos están a cargo de 3 unidades fiscales, 7 de 4 y 3 agentes fiscales interinan hasta 5 unidades.
Ahora bien, la figura 6 indica que el 86% de las unidades fiscales cuenta con un fiscal titular a cargo y que el 14% con interino.
Se debe mencionar, además, que al momento del estudio existen 4 agentes fiscales que no cubren una unidad en carácter de titular, sino más bien de interino, según la siguiente figura:
Tasa de agentes fiscales por área
Con base a las consideraciones que anteceden, la tasa de agentes fiscales, sin segregar, la de competencia por cada 100.000 habitantes sobre la base de la distribución de las áreas −división interna de la institución− en la que se encuentran prestando servicios representantes del Ministerio Público de acuerdo a la lista que se mencionó al inicio, se observa a continuación.
Para la agrupación de los 368 agentes fiscales en esta categorización se tuvo en cuenta el área de competencia de la unidad de la cual se encuentra a cargo.
Se puede apreciar que en comparación al año anterior todas las áreas desarrollaron modificaciones con respecto a la tasa del 2021. En definitiva, esto se debe a que ha variado tanto la cantidad de agentes fiscales como la población del país, es decir de 381 agentes fiscales en el 2021, actualmente se cuenta con 377, lo que representa 4 personas menos y la población proyectada creció de 7.353.038 a 7.453.693, lo que significa 100.655 habitantes más en relación al año anterior.
Las áreas donde se desarrolló un aumento son indicadas con una « 
» en el cuadro que antecede como: I y II −Asunción−, IX−Concepción y Amambay−, IV −Guairá y Caazapá−, V −Itapúa−y VI −Caaguazú−y las demás áreas descendieron.
En cambio, las tasas que verificaron descenso, indicadas en la tabla con « 
» corresponden a las Áreas XII, VIII, X; III Norte y Sur; VII y XI.
Se debe tener presente que el orden de la tasa de agentes fiscales no coincide con la cantidad de mayor y menor población del país, ya que las áreas de mayor concentración son Área III Norte y Sur, Área X y Área V. Siendo las de menor concentración las Áreas VIII, XII y IV.
Tasa de agentes fiscales penales
De un total de 377 agentes fiscales, 246 de ellos, se encuentran asignados al fuero penal, por lo que tomando en cuenta la fórmula TAFP= CFP/P x 100.000 la tasa es la siguiente.
Al realizar la tasa de agentes fiscales penales en relación a la población de cada área, las cifras se encuentran individualizadas en la figura 11.
En primer lugar, se debe destacar que, en el presente año, la cantidad de agentes fiscales asignados al área penal, ha disminuido −siete− en relación al año anterior −253 agentes fiscales−, sin embargo, se puede observar que en Capital se sigue concentrando la tasa más elevada de 9,8 agentes fiscales en lo penal por cada 100.000 habitantes, le sigue el Área XII con una tasa de 6,7 y en tercer lugar el Área VIII con 4,1.
Hay que mencionar, además, que este orden se mantiene inalterado en lo que respecta al reporte anterior, en tanto que la variación se da −únicamente− en el valor de la tasa, en consideración a la disminución de representantes asignados al área penal.
En relación a la tasa menor de 2,3 agentes fiscales penales que le corresponde al Área XI, le siguen las Áreas X, VI y III Norte y Sur con 2,4 por cada 100.000 habitantes respectivamente y posteriormente el Área VII con una tasa de 2,6. Estas tasas difieren en comparación al año anterior, ya que las que se encontraban con una tasa menor eran solo las Áreas XI, III Norte y Sur y VI.
De lo mencionado, recientemente, se puede notar con mayor detalle en la presente tabla 5, en la cual se indican las tasas correspondientes a los agentes fiscales penales en el año 2022 y en el año 2021.
Ahora bien, a continuación, se presenta una figura en la cual se pueden comparar las tasas de agentes fiscales penales de los años 2021 y 2022.
En tal sentido, se puede apreciar que en el año 2022 la mayoría de las tasas disminuyeron, salvo la de las áreas IV, V; IX y XI que aumentaron en relación al año 2021 y la del Área VII se mantiene igual.
Tasa de agentes fiscales especializados
En esta sección se detalla la distribución de agentes fiscales especializados según el área y a nivel país, por cada100.000 habitantes.
Distribución de agentes fiscales según
Se analizó, además, la distribución del listado de agentes fiscales entre hombres y mujeres a fin de determinar la distribución por género. El resultado indica que el 55 % del plantel es femenino y el 45% masculino a nivel país, sin segregar por fuero.
Comparando los tres gráficos se puede observar que en general, el género predominante entre los representantes del Ministerio Público es el femenino, salvo de aquellos asignados a las unidades especializadas, donde predomina el masculino, aunque parece importante resaltar que lasunidades especializadas de Violencia Familiar y Trata de Personas y Explotación Sexual de Niños/as y Adolescentes están compuestas −exclusivamente− por el género femenino.
Conclusión
El presente trabajo constituye un abordaje inicial de cruzamiento de datos básicos como la cantidad de agentes fiscales y población para estudiar la distribución existente de los representantes del Ministerio Público a nivel país. No obstante se requiere aún de mayor información para profundizar sobre otras variables relacionadas al tema y poder así arribar a recomendaciones que puedan convertirse en acciones puntuales dentro de la institución.
Corresponde proseguir con la realización de un estudio ampliado de la información contenida en el presente reporte para lo cual se requiere cruzar estos datos con la cantidad de denuncias que ingresan en cada área, para determinar si efectivamente las zonas con mayor densidad poblacional son las que poseen un mayor ingreso de causas y determinar si la tasa de representantes públicos se ajusta a la cantidad de habitantes.
Debido a la gran extensión de territorio que abarcan el Área III tanto Norte como Sur, donde se concentra la mayor cantidad de población en relación a las demás áreas, con 2.286.193 habitantes, no obstante, la tasa de agentes fiscales penales se encuentra entre las más bajas, con 2,4 por cada 100.000 habitantes, se considera necesario realizar un estudio ampliatorio de cada una de las ciudades del área III en general, para luego cruzar los datos con los ingresos de causas e identificar las ciudades específicas que requieren ser reforzadas con mayor presencia del Ministerio Público, a fin de colaborar con la descongestión del gran volumen de causas que se estima ingresan.
En lo que respecta a los agentes fiscales que se encuentran a cargo de más de 4 unidades, es importante verificar el plantel de funcionarios a su cargo para realizar las tareas propias de las funciones y comparar la información obtenida con la de los fiscales que tienen una sola unidad penal, esto con el fin de determinar si se hace necesaria la redistribución del talento humano.
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