Investigación en ciencias jurídicas y sociales  
EL CARÁCTER FIRME DE LAS ADJUDICACIONES PÚBLICAS  
Su justificación como marco de la seguridad estatal.  
por José Alberto Grassi Pampliega*  
1
. Introducción  
Somos testigos de las innumerables situaciones en las que el Estado paraguayo, a  
través de los distintos órganos y entes estatales, se ve compelido al pago por res-  
ponsabilidad estatal por adjudicaciones que han sido anuladas por el órgano rec-  
tor de las contrataciones públicas en nuestro país o por la autoridad jurisdiccional  
competente. El marco legal que creó la entidad autónoma y rectora del régimen de  
contrataciones públicas en Paraguay (la Dirección Nacional de Contrataciones Pú-  
blicas), luego de su reforma legislativa del año 2008, no ha previsto las suficientes  
herramientas necesarias para garantizar al Estado paraguayo ciertas medidas ad-  
ministrativas que precautelen o resguarden las situaciones, que a lo largo de estos  
últimos 7 años de vigencia legislativa, se han venido suscitando.  
2
. Antecedentes del sistema de contrataciones públicas  
Debemos indicar que la Ley 2051/03, ha venido a significar un importante paso en  
materia de contrataciones públicas, pues a más de crear un órgano contralor de  
las actuaciones realizadas por los organismos y entidades del Estado, ha dotado de  
transparencia a las compras realizadas fortaleciendo la participación de las micro y  
mediana empresas nacionales, fomentando la participación económica de aquellos  
conciudadanos dedicados tanto a la elaboración o importación de bienes y produc-  
tos como a la prestación de servicios.  
Los contratos que en virtud de dicha ley celebra la administración pública, se rigen  
en general por las normas citadas, y todo lo que no se halle expresamente regulado  
en ella, se aplica de manera supletoria el Código Civil y Procesal Civil en cuanto a  
las formas y requisitos de los contratos privados, a mas de las normas que rigen el  
procedimiento contencioso administrativo, ello de conformidad a lo previsto en el  
artículo 8° de la Ley 2051/03.  
García de Entrerría y Tomas Ramón Fernández señalan: “En derecho francés y en  
derecho español (únicos que, con el belga y alguno hispanoamericano y del tercer  
mundo de influencia francesa, reconocen la figura), la discusión está hoy centrada  
en si los ‘contratos administrativos’ son o no son sustantivamente distintos de los  
contratos civiles, no ya en si son o no (con la excepción aludida sobre la concesión)  
verdaderos contratos que todos los aceptan llanamente. Como ha notado entre no-  
sotros S. Martín – Retortillo, la objeción referente a la desigualdad de las partes del  
todo convencional, puesto que el postulado de la igualdad en el contrato no se ha  
predicado nunca de la posición de las partes, sino de la articulación causal de las  
respectivas prestaciones, la cual es indudable que se produce en el seno de estos  
*
Abogado, Escribano, Relator Fiscal. Miembro del Comité Evaluador del Ministerio Público.  
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El carácter firme de las adjudicaciones públicas  
peculiares contratos, esencialmente configurados, como ya hemos notado, en base  
1
a la función del intercambio de bienes y servicios” .  
Así, la contratación pública como sistema de adquisición pública, incluye los reque-  
rimientos estatales de suministros de bienes y servicios proveídos por el sector priva-  
do, a fin de satisfacer las necesidades del sector público. En la contratación pública,  
se cuenta con diversos montos a los cuales se ajustan las diversas clasificaciones y  
tipos de llamados. Este régimen normativo garantiza el tratamiento equitativo a los  
sujetos intervinientes, fomentando el desarrollo económico y la transparencia en  
el tratamiento de los concursos. Con esto, se logra la más variada participación de  
oferentes en el mercado económico nacional en la prestación de servicios y provisión  
de bienes.  
Se advierte que esta normativa excluye expresamente a los contratos de obras pú-  
blicas, que se hallan contemplado en la Ley 1618/2000 “De Concesiones de Obras  
y Servicios Públicos”.  
Se debe indicar, asimismo, que el sistema de contrataciones públicas, también exclu-  
ye en forma expresa los llamados de contratación de servicios personales regulados  
por la ley de la función pública, permisos, licencias o autorizaciones para el uso y  
explotación de bienes del dominio público, los actos, convenios y contratos celebra-  
dos entre los organismos, entidades y municipalidades, las operaciones de crédito  
público, regulación monetaria, financiera y cambiaria y las de transporte de correo  
internacional (Art. 2 ley 2051/03). El Sistema de Información de las Contrataciones  
Públicas (SICP), creado por la ley 2051/03, es un sistema informatizado y actualiza-  
do para lograr el acceso masivo de la ciudadanía a través de medios de alcance ge-  
neralizado como lo es hoy día Internet, proporcionando a los interesados a contratar  
con el Estado, información esencial sobre los llamados a contratación realizados a  
nivel nacional e internacional, garantizando de esta manera, se garantiza uno de los  
postulados de la propia ley y – porque no decirlo – de la misma Carta Magna, que  
se refiere a la libertad e igualdad de oportunidades en la participación de dichos  
llamados.  
El profesor Luis Enrique Chase Plate, desarrollando la concepción de los principios  
constitucionales garantizados ut supra mencionados, comenta: “...la selección del  
empresario y los modos de adjudicación deben estar garantizados por normas que  
respeten los principios de igualdad, no discriminación, y libre concurrencia de la  
Constitución, que no son otra cosa que el derecho de cada ciudadano de acceder  
en igualdad de condiciones a los negocios que ofrece el Estado. A estos principios  
deben agregarse los requisitos de una debida publicidad de las licitaciones y adju-  
dicaciones. Hay que dar paso a la figura del contratista o concesionario – colabo-  
rador, frente a ese contratista o concesionario egoísta que no persigue sino lucros  
desmedidos, aun a costa de los más altos interés de la Nación. Por ello, la ley debe  
1. García de Entrerría, Eduardo – Fernández, Tomás Ramón, “Curso de Derecho Administrativo”; Tomo I,  
p. 571, Madrid España, 1982.  
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El carácter firme de las adjudicaciones públicas  
garantizar no solo la sana y buena selección, sino todo el proceso de adjudicación y  
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fiscalización del contrato” .  
Garantizar la libre concurrencia, e igualdad de oportunidades sumadas a una trans-  
parencia fortalecida por medios diversos, contribuye notablemente a desterrar las  
antiguas prácticas de limitaciones en la participación de los bienes y servicios re-  
queridos por el Estado. Finalmente dicha concurrencia se traduce a la reactivación  
económica y al bienestar de todas aquellas personas vinculadas directa o indirecta-  
mente con los proveedores de bienes y servicios.  
3
. La adjudicación como acto administrativo en esencia  
El acto por el cual la administración determina la adjudicación de un llamado a  
licitación a favor de uno o varios oferentes, constituye en esencia un acto adminis-  
trativo puro. Y como tal, se somete a las claras reglas de formalismo y regularidad,  
requisitos esenciales para tornarlo como acto administrativo válido.  
En el marco de dicha adjudicación, el Estado celebra un contrato con el adjudicado,  
es decir, plasma un acuerdo de voluntades. Este acuerdo de voluntades da inicio a  
una relación jurídica por la adhesión del particular a las condiciones y exigencias  
preestablecidas ya en el pliego de bases y condiciones; es una declaración de vo-  
luntad común, que se realiza en función de una actividad administrativa tendiente a  
lograr la satisfacción del interés general, con efectos jurídicos entre un ente público  
y un particular, ya sea persona física o jurídica.  
La adjudicación en sí, tiende a ejecutar aspectos prácticos y presupuestarios de una  
entidad convocante. Prácticos pues lo que busca la administración es materializar o  
cubrir necesidades tales que hacen a la esencia misma de su funcionamiento físico  
(adquisición de útiles de oficinas, muebles, reparación de edificios, etc.) y en el as-  
pecto presupuestario, lograr la ejecución de las partidas presupuestarias que le han  
sido asignadas en la correspondiente ley de Presupuesto anual.  
Por ello, el acto administrativo que materializa la necesidad del Estado, adjudicando  
un determinado llamado a quien considere que ha cumplido a cabalidad las exi-  
gencias preestablecidas por el órgano convocante, trasciende el carácter de mero  
acto administrativo, y se convierte en un acto administrativo de fomento que busca  
favorecer a dos partes que necesariamente entran a intervenir en este acuerdo de  
voluntades.  
Ahora bien, el acuerdo puede hallarse viciado en origen – al momento de seleccio-  
nar al contratista – pues es factible que se den las más variadas circunstancias que  
afecten al contrato, circunscribiéndolo con el vicio de nulidad. Las exigencias para  
2. Chase Plate, Luis Enrique, “Los Contratos Públicos”, p. 72, Ed. Intercontinental, Asunción Paraguay,  
año 1998.  
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El carácter firme de las adjudicaciones públicas  
lograr una correcta elaboración de un acto de adjudicación, se contemplan en el  
3
artículo 26 de la Ley 2051/03 .  
Cabe analizar aquí, la legalidad del acto administrativo por el cual el órgano con-  
vocante, ha determinado o decidido otorgar la adjudicación en un determinado  
oferente. “Si bien el juzgamiento de la legalidad del acto administrativo general  
se realiza respecto de la observancia o no de las normas legales a las cuales debía  
sujetarse su expedición, esta situación jurídica debe distinguirse de la intangibilidad  
de los actos individuales producidos durante su vigencia, pues en aras de la seguri-  
dad jurídica de las relaciones del Estado con sus administrados, la decisión no debe  
afectar la existencia, fuerza ejecutoria y validez de dichos actos administrativos de  
carácter particular. En efecto, es bueno recordar que están de por medio situaciones  
jurídicas consolidadas o derechos adquiridos que han de ser garantizados, máxime  
4
cuando esos actos continúan amparados por la presunción de legalidad.” .  
En el caso en el que el acto sea tildado de irregular, las empresas oferentes que no  
han sido adjudicadas, y que, de alguna manera consideren agraviados sus derechos  
atendiendo factores que han ocasionado la “irregularidad del acto”, poseen los re-  
medios procedimentales fijados en la propia Ley 2051/03, para revertirlos.  
Tal es el caso de las protestas. Así, interpuesto que fuera el correspondiente recurso  
administrativo de protesta, las personas (físicas o jurídicas) que consideren lesiona-  
dos sus derechos en expectativa a una adjudicación, pueden hacerlo valer dentro de  
dicho recurso a ser tramitado ante la Dirección Nacional de Contrataciones Públi-  
cas. En tal sentido, el recurso de protesta pretende subsanar a través de un análisis  
pormenorizado de las cuestiones puestas a consideración de la máxima autoridad  
de dicho ente, las circunstancias que pudieron haber sido obviadas o erróneamente  
aplicadas en el proceso evaluativo, y que a criterio del impugnante, ha ocasionado  
la vulneración de sus derechos.  
En dicha instancia administrativa, conviene señalar que se busca convalidar lo ac-  
tuado por la entidad convocante o anularlo, ordenando en la mayoría de los casos,  
una nueva evaluación, (en el caso de las adjudicaciones irregulares).  
Luego, aun en el hipotético caso que la cuestión resuelta por el órgano rector en ma-  
teria de contrataciones públicas, pueda ser objetado por una de las partes (oferente  
o convocante), la propia Ley 2051/03, faculta a las partes a recurrir ante la instancia  
contencioso – administrativa en caso de que así lo consideren. Nos encontramos en  
instancia administrativa con una resolución que, si las partes lo consideran necesa-  
rio, puede pasar a instancia jurisdiccional para asumir el carácter de cosa juzgada.  
3
. Ley 2051/03. - Artículo 26: Evaluación de las ofertas: la evaluación de las ofertas se llevara a cabo por  
comités de evaluación en base a la metodología y parámetros establecidos en las bases de la licitación,  
en esta ley y en el reglamento.  
4. Enciclopedia Jurídica Omeba, p. 328.  
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El carácter firme de las adjudicaciones públicas  
El jurista argentino Agustín Gordillo, expresa al respecto: “En efecto, la cosa juzgada  
judicial y la cosa juzgada administrativa no tienen en común, como a primera vista  
podría parecer, ser ambas cosa juzgada; por el contrario, cosa juzgada en sentido  
estricto es sólo la que se produce respecto de las sentencias judiciales. Una sentencia  
judicial que hace cosa juzgada no es ya impugnable por recurso o acción alguna y  
no puede ser modificada por otro tribunal; la cosa juzgada administrativa, en cam-  
bio, implica tan sólo una limitación a que la misma administración revoque, modi-  
fique o sustituya el acto y no impide que el acto sea impugnado y eventualmente  
anulado en la justicia. La impugnación puede provenir de terceros afectados por el  
acto o por la misma administración, iniciando ante la justicia el pedido de la nulidad  
5
de su propio acto: es la llamada, en el derecho comparado, acción de lesividad.” .  
Aquí surge el problema que será abordado en este estudio, el cual consiste en deter-  
minar que el acto administrativo de adjudicación, una vez consentido pero no firme,  
puede ser objeto de impugnaciones posteriores luego de haberse ya materializado  
la firma del respetivo contrato e inclusive, habiéndose ejecutado una parte o la to-  
talidad de dicho contrato.  
Necesaria e indiscutiblemente, el acto administrativo debe estar investido de la co-  
rrespondiente seguridad jurídica que garantice al Estado paraguayo, la inmutabi-  
lidad de las condiciones inicialmente pactadas con el contratante válido para la  
celebración de dicho acuerdo de voluntades. Se necesita, en consecuencia, que el  
acto de referencia sea un acto “firme y consentido”.  
Entiéndase, que para que un acto administrativo de adjudicación sea irrevocable,  
debe estar firme y consentido. Esto quiere decir, que para que sea firme, deben estar  
agotados los plazos para su recurribilidad sin que se haya hecho uso de los recursos  
oponibles, o, habiéndose hecho uso de estos, ellos hayan adquirido el carácter de  
definitivos, al no plantearse la demanda contencioso administrativa dentro del plazo  
previsto en la normativa correspondiente.  
El contratista, así, adquiere derechos luego de la firma del respectivo contrato. A  
partir de dicho momento, este se obliga contractualmente con terceros a la relación  
entre él y el Estado. Es decir, adquiere los insumos, prepara los bienes o eroga parte  
de su patrimonio para cumplir con su obligación con el Estado. Obviamente se debe  
considerar que en esta parte contractual de la relación entre el Estado y el provee-  
dor, hay un factor que puede dejar sin efecto todo lo ya actuado hasta ese momento  
por él, y esto constituye la falta del carácter firme y consentido de la respectiva reso-  
lución administrativa de adjudicación.  
En el momento en el que el contratista ha procedido a una serie de acciones ten-  
dientes a cumplir su parte en el contrato, ya han surgido derechos subjetivos para  
5. Gordillo, Agustín. “El Acto Administrativo - Estabilidad e Impugnabilidad”, p. 243, Argentina, Año  
2007.  
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El carácter firme de las adjudicaciones públicas  
él, teniendo en cuenta que los plazos de entrega se hallan expresamente pactados  
con anterioridad y a los cuales él debe ceñirse estrictamente so pena de incurrir en  
mora con el Estado y ser pasible de multas y otras sanciones administrativas a con-  
secuencia de su retraso.  
El proveedor, una vez firmado el contrato, necesita contar con la seguridad contrac-  
tual que hasta ese momento se reputa correcto, por la presunción de regularidad del  
propio acto administrativo de que todo lo hasta ahí desarrollado, es válido y regular  
administrativamente.  
Se presume pues, la regularidad del acto, hasta tanto cualquier interesado inter-  
ponga los recursos habilitados a tal efecto en caso de considerar agraviados sus  
derechos, y a partir de ese momento, se inicia la discusión acerca de la regularidad  
de dicho acto adjudicatario.  
En tal sentido, la regularidad del acto simplemente requiere que posea las condi-  
ciones esenciales de validez, es decir, que respeten las formas y sean dictados por  
el agente competente dentro de sus atribuciones legalmente establecidas. Juan  
Francisco Linares, señala: “en el estado de derecho actual sobrevive la exigencia de  
su modelo primigenio – el Estado individualista o liberal – burgués – de legitimidad  
no solo política (legitimidad política del poder), sino también jurídica, que es la que  
nos interesa ahora. Persiste el apotegma de que el Estado de derecho es el ‘gobierno  
de la Ley’. La legislación, la administración y la jurisdicción son, por tanto, funciones  
legalizadas. El arbitrio del príncipe, transferido a tres poderes, debe ejercerse de  
acuerdo con la ley … pero el principio, como garantía de legitimidad jurídica, tiene  
un doble aspecto: la legalidad (formal) y la razonabilidad o justedad (material). Ya  
hemos visto que no se trata de una mera garantía formal, lingüística, sino que lo es  
6
también de contenido: razonabilidad, igualdad, irretroactividad dañosa de la ley” .  
4
. Impugnabilidad del acto administrativo de adjudicación  
El acto administrativo como un acto creador de efectos jurídicos, puede ser objeto de  
interposición de recursos legales, a fin de lograr su invalidez. Las diversas clases de  
impugnación pueden darse en sede administrativa, a través de recursos reclamos y  
denuncias, y en sede judicial, el correspondiente al de legitimidad, mediante de la  
acción contencioso administrativa.  
La impugnación administrativa comprende una serie de requisitos preestablecidos  
en las correspondientes legislaciones. En el caso del régimen de contrataciones pú-  
blicas, el recurso de impugnación está dado por los medios establecidos en el Título  
Octavo de la referida ley. Por otra parte, la impugnabilidad judicial, está dada por  
el artículo 84 de la Ley 2051/03 y por el artículo 121 del Decreto reglamentario  
6. Linares, Juan Francisco. “Derecho Administrativo”, Editorial Astrea, Argentina, año 2000, p. 138.  
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El carácter firme de las adjudicaciones públicas  
21909/03. Debemos considerar aquí, que por más que el artículo 121 del citado  
decreto, expresa que “la resolución que dictare el Director Nacional de Contrata-  
ciones Públicas causará estado”, por principio de prudencia administrativa y dando  
cabal cumplimiento a lo prescripto en el art. 40 de la Carta Magna, se ha admitido  
al recurso de reconsideración, como recurso previo a la demanda contencioso admi-  
nistrativa, pues dicho recurso únicamente estaba limitado a los casos contemplados  
en el Titulo Séptimo acerca de las Infracciones y Sanciones de proveedores y con-  
tratistas.  
Como lo expresara el jurista argentino Dromi: “el acto administrativo que se presu-  
me legitimo, exigible y hasta ejecutorio, es impugnable administrativa o jurisdiccio-  
nalmente por los administrados, en ejercicio del derecho de defensa que ampara la  
Constitución, la impugnación puede ser en sede administrativa o en sede judicial ...  
la impugnabilidad administrativa procede por razones de legitimidad y por razones  
de oportunidad, merito o conveniencia; la impugnabilidad jurisdiccional únicamente  
7
por razones de legitimidad” .  
El carácter definitivo de una resolución por la cual se adjudica un determinado lla-  
mado a licitación pública o concurso de ofertas o contratación directa, atraviesa  
actualmente una serie de pasos que inclusive pueden ser dilucidados ante los tribu-  
nales contencioso – administrativos.  
La propia ley marco faculta a los interesados a interponer los recursos que consi-  
deren pertinentes, atendiendo al grado de perjuicio que consideren ocasionados.  
En tal sentido la Ley 2051/03 contempla en el Título Octavo, los mecanismos de  
impugnación y solución de diferendos, que pueden ser clasificados en 1) protesta; 2)  
avenimiento y 3) arbitraje. De lo cual se desprende que únicamente en el mecanis-  
mo de protesta, la impugnabilidad de la determinación administrativa asumida por  
la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas, queda abierta la vía contencioso  
administrativa.  
Como se puede observar, en una primera etapa, la impugnabilidad del acto admi-  
nistrativo de adjudicación, encuentra a la instancia administrativa, la cual está cons-  
tituida por la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas, y en segunda etapa y  
de considerarse necesario acceder a ella, la vía contencioso administrativa.  
El profesor Salvador Villagra Maffiodo, expresaba: “es propio del orden jurídico  
que su violación sea sancionada. Aquí la sanción consistirá en la invalidez del acto.  
Esta invalidez puede ser de diversos grados o modalidades, según sea la gravedad  
de la transgresión. En rigor lógico, cualquier falta, por pequeña que fuese, de los  
requisitos del acto, tendría como consecuencia la invalidez del mismo, como en el  
orden físico en que cualquiera deficiencia de la causa basta para que desaparezca  
8
el efecto” .  
7. Dromi, Roberto. “Derecho Administrativo”, Ed. Ciudad Argentina, año 1994, p. 150.  
8. Villagra Maffiodo, Salvador, “Principios de Derecho Administrativo”, Ed. El Foro, año 1983, Asunción, p.  
45  
El carácter firme de las adjudicaciones públicas  
5
. La revocabilidad de las resoluciones de adjudicaciones  
En sentido estricto revocación es sinónimo de alteración del acto por la propia ad-  
ministración, sea derogándolo con o sin sustitución o modificándolo. En cualquier  
caso, a través de la revocación las consecuencias normativas originadas en el acto  
desaparecen.  
El tema de la revocación por la administración de los actos administrativos tiene  
particular importancia, si se tiene en cuenta que frente a él se alza o se contrapone  
el principio de estabilidad e inmutabilidad que gobierna la vida de los mismos, de  
modo tal de permitir a los administrados contar con un mínimo de seguridad jurídica  
frente a los a los actos ya dictados y notificados.  
Debe tomarse como punto de partida que – en principio – todo acto administrativo  
es revocable; “La revocabilidad constituye un privilegio de la Administración, pero  
9
sin duda alguna tiene vastas limitaciones .  
El Dr. Marienhoff, desarrolló la idea de que: “la revocabilidad del acto administra-  
tivo no puede ser inherente a su esencia, ni puede constituir el principio general  
en esta materia. La revocación del acto administrativo es una medida excepcional,  
verdaderamente anormal y que sólo procede en supuestos de discordancia actual  
10  
del acto con el interés público o de violación originaria del orden jurídico positivo” ,  
es decir que la revocación no puede ser la regla, solo excepción y en las condiciones  
que la propia ley establece.  
Reforzando lo anteriormente señalado el Dr. Comadira, había expresado “...que el  
acto que causa estado hace referencia a los actos emanados del fuero contencioso  
administrativo, es decir, actos dispuestos por el poder judicial y que determinan una  
resolución y que no es susceptible de recurso en sede administrativa, entendiendo  
que con esta terminología se hace referencia al acto que está firme y consentido,  
entendiendo así que es aquel que ha sido notificado al administrado y que se han  
11  
agotado las posibilidades impugnativas o ha sido consentido por el administrado” .  
El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe ser  
revocado en sede administrativa o más aun, en sede jurisdiccional.  
Esta revocabilidad tiene efectos ex nunc, o sea rigen desde el dictado para el futuro,  
quiere decir que lo anteriormente adquirido con relación al acto, no puede verse  
trunco por el cambio realizado por la administración.  
9
1
1
. Hutchinson Tomás Ley Nac. de Proc. Administrativo Comentada, Anotada y Conc. Tomo 1, Editorial  
Astrea - 7ª Edición -Ciudad de Buenos Aires – 2003. Argentina, p. 366.  
0. MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, t. II, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1966,  
p. 578 y SS.  
1.Comadira, Julio Rodolfo, El Acto Administrativo en la ley nacional de procedimiento Administrativo,  
Editorial La Ley, Buenos Aires, Año 2003, p. 200.  
46  
El carácter firme de las adjudicaciones públicas  
Aquí encontramos finalmente como derivación de la revocatoria del acto adminis-  
trativo, consecuencias económicas para quienes han participado del proceso admi-  
nistrativo de contratación pública. La indemnización a ser requerida por quien se  
considere que ha sido perjudicado por el acto viciado podría considerar aspectos  
tan variados como el lucro cesante u otros aspectos económicos a ser debatidos en  
ulteriores instancias jurisdiccionales.  
6
. Daños ocasionados derivados de la ejecución del acto irregular  
La frase “The King can do not wrong” (“El rey no se equivoca”), ha dejado de tener  
aplicabilidad en las legislaciones más actualizadas, y la nuestra, tal y como la mis-  
ma Carta Magna lo prescribe en el artículo 106, en cuanto a la responsabilidad del  
Estado, así lo refiere.  
La Constitución de la República del Paraguay, señala que la responsabilidad del  
Estado es siempre subsidiaria, es decir, se reconoce la posibilidad de que el Estado,  
cuando el funcionario responsable no pueda dar cobertura con su patrimonio a los  
daños o perjuicios ocasionados, entre a constituirse en sujeto pasivo de una relación  
indemnizatoria por actos u omisiones ocasionados en el ejercicio de la actividad  
estatal.  
Todos los agentes del Estado, sean estos contratados, funcionarios, cualquiera que  
sea su naturaleza, jerarquía o función, asumen el carácter de órganos del Estado.  
De ello resulta que si todos los agentes del Estado son órganos suyos, entonces la  
responsabilidad de aquél por los hechos y actos de sus agentes será siempre subsi-  
diaria a tenor de la clara normativa constitucional prevista en el artículo 106 de la  
Carta Magna.  
La declaración administrativa o judicial de nulidad del acto administrativo hace que  
desaparezca la presunción que lo protege y se vislumbre la errada presunción de su  
legalidad. Solo si existieran terceros que de buena fe hubieran obtenido derechos al  
amparo de la apariencia de legalidad que el acto poseía, la nulidad para ellos se re-  
ferirá únicamente a futuro. No debe entenderse que para ellos permanece ultractivo  
el acto nulo, ni que esta regla a futuro pueda favorecer a los administrados direc-  
tamente partícipes en el procedimiento administrativo que constituyó el acto nulo.  
En consecuencia, se entiende que quien ha sido favorecido por un acto administrati-  
vo nulo, y a la fecha de la declaración de nulidad, ha ejecutado parcial o totalmente  
el respectivo contrato anteriormente suscripto, debe percibir lo que ha cumplido  
hasta la misma fecha de la declaración de irregularidad del acto de adjudicación.  
Pero el verdadero problema que deberá afrontar el Estado, es con quien se haya  
considerado que tuvo derecho a ejecutar dicho contrato y por la equivocada de-  
terminación del órgano, ha dejado de percibir lucros o beneficios a cambio de una  
contraprestación contractual.  
47  
El carácter firme de las adjudicaciones públicas  
Obviamente, aquí, cabría determinar también, si el órgano juzgador definirá si efec-  
tivamente el oferente que ha sido descalificado para la correspondiente adjudica-  
ción, debería ser la persona a ser beneficiada con el contrato de referencia y no  
el que lo ha suscripto inicialmente. Naturalmente que si así lo define la autoridad  
respectiva, el perjuicio para el Estado es el doble, pues el contrato que ha sido  
suscripto inicialmente y del cual ya ha abonado una cierta suma de dinero, con la  
correspondiente contraprestación, podría sobrevenir la oferta de la firma oferente  
anteriormente descalificada y cuya oferta fuera validada en instancias ulteriores y  
con derechos reconocidos a ser beneficiada de dicho contrato ya ejecutado, una  
causal de daños y perjuicios.  
A decir de Roberto Dromi, “la responsabilidad del empleado público encuentra su  
fundamento teleológico en la necesidad de la sociedad de contar con agentes con  
un adecuado nivel de idoneidad, acorde con las funciones que se les han encomen-  
dado, y que la comunidad halle una respuesta adecuada y eficiente frente a los  
actos ilícitos y culpables de sus funcionarios. Tiende a impedir que, amparados en  
su ‘función’, los individuos queden impunes frente al damnificado, la sociedad o el  
12  
propio Estado” .  
7
. Solución propuesta  
Habiendo sido analizado el esquema legal de la actual Ley 2051/03 y la experiencia  
en materia de recursos contra las adjudicaciones en general, se presentan situacio-  
nes que pueden ser objetadas o inclusive anuladas tanto por la Dirección Nacional  
de Contrataciones Públicas, como su consecuente validación jurisdiccional ante el  
Tribunal Contencioso Administrativo, lo cual podría ocasionar un grave perjuicio al  
Estado, al haber producido este –en ocasión de contratos suscriptos– perjuicios en  
detrimento de empresas que pudieron ya haber generado erogaciones en virtud de  
los respectivos contratos anteriormente suscriptos.  
La normativa legal vigente, necesita una modificación sustancial, reencausando los  
pasos previos a la suscripción de contratos públicos, sometiéndolos a lo que en doc-  
trina se ha dado en llamar “resoluciones firmes”.  
Se plantea, en consecuencia, la modificación de la Ley 2051/03 y su modificatoria  
“
De Contrataciones Públicas”, en el sentido de materializar el correspondiente vín-  
culo contractual una vez que la resolución por la cual se dispone la adjudicación, no  
haya sido objeto de protestas, o que si lo hubiera sido, esta haya sido convalidada  
por la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas, o por el Tribunal Contencioso  
Administrativo.  
En tal sentido, se aconseja el agregado de un artículo que exprese que toda firma  
de contrato, deberá ser efectuado una vez que la resolución de adjudicación quede  
12. Dromi, Roberto, op. cit., p. 292.-  
48  
El carácter firme de las adjudicaciones públicas  
firme, por el transcurso del plazo de tres días hábiles de su notificación a todas las  
partes, o luego de que habiendo sido planteadas las objeciones respectivas a dicho  
acto, las mismas hayan quedado resueltas administrativa o judicialmente y confir-  
mada la resolución objetada.  
Otro aspecto que debe ser tenido en cuenta es lo referente a plazos ante la misma  
Dirección Nacional de Contrataciones Públicas, pero están perfectamente definidas  
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en la forma y el plazo dentro de los cuales deben ser dictadas .  
Las circunstancias de previsibilidad administrativa, en el momento de elaborar los  
Programas Anuales de Contrataciones (PAC), deberían definir las prioridades con-  
tractuales del ente en el respectivo ejercicio fiscal, de modo que no se someta a  
grandes llamados a contrataciones, a las vicisitudes de la premura por el cierre del  
respectivo ejercicio fiscal. Es decir, organizar los respectivos llamados de manera  
que aquellos llamados de mayor trascendencia patrimonial u operativa, no queden  
sometidos a la premura de los plazos de cierre de ejercicio fiscal y así poder contar  
con las correspondientes obligaciones presupuestarias.  
Dotar de seguridad jurídica al Estado paraguayo, en la forma de realización y con-  
validación de sus adjudicaciones, contribuirá en cierta medida a disminuir las ero-  
gaciones ocasionadas por aquellas resoluciones irregulares que de alguna manera  
tarde o temprano, deberán ser cubiertas por el patrimonio estatal a través de pagos  
por responsabilidad del funcionario, respondiendo siempre en carácter de subsidia-  
rio de estas.  
Consecuentemente, se propone una reforma legislativa, incorporando la figura de  
las resoluciones firmes, como antecedente para la suscripción de los respectivos  
contratos públicos emergentes de la Ley 2051/03.  
De esta manera, con la incorporación del principio normativo que garantice la segu-  
ridad jurídica en las contrataciones públicas del Estado paraguayo, se estará logran-  
do que todos los contratos suscriptos tengan el respaldo de la irrevocabilidad por su  
irrecurribilidad, ya sea en instancia administrativa o jurisdiccional, logrando evitar  
de dicha forma, grandes erogaciones por actos irregulares del Estado.  
13. Decreto n.° 21.909/03, Artículo. 118.  
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