Investigación en ciencias jurídicas y sociales  
DE LA REFORMA Y ENMIENDA CONSTITUCIONAL  
por Juan Pablo Rolón Ruiz Díaz*  
1
. De las concepciones previas  
La Constitución, como norma fundamental, en todas las naciones, se erige a la  
cabeza del sistema jurídico positivo vigente en un Estado. Tiene como función es-  
pecial el de organizar a este último en elementos que hacen a una colectividad, la  
dirección política (Gobierno), que administra en la ejecución, leyes y justicia a un  
grupo de ciudadanos naturales (Nación), en un espacio determinado (Territorio).  
Como todo, la Constitución como tal, necesariamente, tiene un punto de partida, un  
nacimiento teórico o doctrinal y otro institucional originario. El primero, basado en  
aquel acontecimiento que valió para su nacimiento jurídico en su aplicación efectiva  
y su desarrollo histórico, basado primordialmente en el pensamiento filosófico de ju-  
ristas de la época de la ilustración del siglo XVIII; y, el segundo, a través de su puesta  
en vigencia como Ley Suprema en cada uno de los Estados, por encima de las leyes  
y demás disposiciones de menor rango.  
La Carta Magna, como integrante del sistema jurídico, posee la naturaleza social  
de todas las leyes; es decir, es redactada con el fin de organizar a una colectividad  
humana en diversos aspectos de su vida cotidiana. En este sentido, el hombre ha  
escrito su historia basado en el cambio, la evolución, buscando incesantemente la  
fórmula correcta que lo lleve a encontrar y aplicar el sistema político jurídico ideal  
que, organice la sociedad en el marco del orden, la armonía y finalmente la paz  
social. Es decir, la historia está basada en la evolución, precedida de revolución y el  
concepto de Constitución no está ajeno a estos conceptos.  
Su naturaleza especial, fundante, aparentemente la hace casi perfecta, inmutable.  
Pero, haciendo una superficial retrospectiva de su vigencia en los países se conclu-  
ye que, proviniendo del hombre, es tan falible como sus redactores, que legislan  
concientes del pasado y orientados por el presente, para el futuro, mas no para la  
eternidad. La Constitución como creación cultural, conoce de cambios y hasta de  
reemplazos, por medio de procedimientos rígidos que limitan su modificación y pro-  
mueven su vida potable bajo principios y fundamentos por un tiempo determinado;  
mas, teniendo en cuenta dicha característica, desde su puesta en práctica como nor-  
ma escrita fundamental en los Estados con valores independientes y liberales, hace  
ya un poco más de doscientos años, se mantiene vetusta hasta nuestros días como  
garantía principal de todos los seres humanos para la protección de sus Derechos  
Fundamentales, restringiendo los poderes del Estado en su ejercicio.  
Con la configuración de los ideales que otorguen a la colectividad cívica sus de-  
rechos auténticos de justicia, igualdad y libertad, con el transcurrir de los tiempos  
*
Asistente Fiscal de la Unidad Penal Especializada Ambiental N° 2. Abogado por la Universidad  
Nacional de Asunción (promoción 2006).  
107  
De la reforma y enmienda constitucional  
se hizo necesario proceder a un repaso de su contenido en las disposiciones que  
la integran, a fin de corregir errores de diversa índole, tales como: lagunas, insu-  
ficiencias, redacciones deficientes, fallas gramaticales, reorganización sistemática  
de instituciones, entre otros. Con ello se pretende extraer o introducir los cambios  
adecuados que permitan acercar un paso más y adaptar a las Constituciones a las  
necesidades sociales en un tiempo dado en los causes naturales reconocidos expre-  
samente dentro de sus propias normativas. En ellas se reglamentan las vías legíti-  
mas por las cuales se debe transitar para llegar a un resultado válido, ellas son: La  
Enmienda y La Reforma Constitucionales. Conductos consensuados por unanimidad  
en todos los Estados para la modificación de aquéllas, de aplicación restringida y  
condicionada por medio de un régimen diferente para el establecido para las leyes,  
resoluciones y demás disposiciones.  
No obstante, la historia nos ha dado a conocer casos en los que se rompe el orden  
jurídico vigente en un territorio, a través de procedimientos extra constitucionales,  
dando de baja a Cartas Magnas de manera intempestiva y abrupta, imponiéndose  
nuevos paradigmas de convivencia, basados por lo general en ideologías popula-  
res extremas que revolucionan el destino de un país, se mantienen vigentes por la  
fuerza y en forma unilateral, arropados con disfraces republicanos reconociendo la  
división de poderes falaces, cuando en la práctica uno solo de ellos es el que ejerce  
la suma del poder público en detrimento de los demás; y democrático, a través del  
reconocimiento del sufragio universal a favor de los ciudadanos para elegir, en reali-  
dad de manera sistemática y constitucional, a los mismos gobernantes, descartando  
de esta manera a la esencia de la democracia participativa tales como: la alternan-  
cia, la pluralidad, la representatividad y la tolerancia.  
Todo cambio supone una transición, es decir, un lapso intermedio entre el estado de  
cosas derogado y el que ha sido implantado. Es recomendable que se desarrolle en  
un ambiente pacífico, preparando a la ciudadanía para el nuevo régimen político  
y jurídico, puesto que a un cambio parcial o total de una Constitución, necesaria-  
mente, sigue una renovación de la legislación que refleje los principios jurídicos  
reconocidos por ella.  
En fin, la enmienda y reforma, siendo los mecanismos competentes para modificar  
parcial o totalmente la Constitución de un país, indefectiblemente deben integrar la  
Ley Suprema con sus partes el Preámbulo, la Parte Dogmática y Orgánica en un ca-  
pítulo dedicado en exclusividad a su procedimiento, para que se otorgue seguridad  
jurídica a los ciudadanos, pues nadie puede imaginarse el estado de enorme incerti-  
dumbre y anarquía generalizadas que provocaría tener una nueva Constitución con  
la misma regularidad que una ley corriente. El orden jurídico cedería y se daría lugar  
al caos fáctico que conduciría, a la realidad, a un estado de anarquía.  
El Paraguay, como República, se reconoce a sí mismo como un Estado social de  
derecho, adoptando como su forma de gobierno a la democrática, representativa,  
participativa y pluralista, todo reconociendo como razón de ser a la dignidad hu-  
mana. En otras palabras con la Constitución vigente desde el 20 de junio del año  
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De la reforma y enmienda constitucional  
1992 ubica al ciudadano en el centro de la organización estatal, otorgando a cada  
uno, sin distinción de ninguna clase, una autonomía basada en la libertad inherente  
a su condición de ser racional, capaz de guiar a su propio destino. Y en función a  
ello organiza sus derechos fundamentales y sociales, considerándolo como parte  
de un todo: la nación, por lo cual le garantiza un conjunto de prerrogativas propias  
y colectivas en la conciencia de que se interrelaciona permanentemente con sus  
semejantes y el propio Estado en igualdad de condiciones en un escenario de vida  
cívica y democrática. Es así que las relaciones se desarrollen de manera social, en  
donde el Estado en una posición intermedia, cumple el papel de árbitro velando por  
el respeto de la Ley.  
La Constitución, como expresión de la voluntad soberana de toda una nación es pa-  
sible de modificaciones, reconociendo la esencia vacilante de la población que con  
el transcurrir del tiempo va experimentando nuevas necesidades que como grupo  
acompaña a los cambios contemporáneos.  
En todo caso la Constitución de un país, como ley suprema, debe ser reformada y  
enmendada de manera estricta y limitada, siendo en la mayoría de los casos sus  
1
causas de orden económico y la elevación del nivel ciudadano .  
2
. De la definición de las expresiones reforma y enmienda2  
La Constitución, como se expresara anteriormente, es producto de la necesidad co-  
lectiva de organización global, que a través de una representación en una asamblea  
de especiales características -Convención Nacional Constituyente-, se elabora de  
forma expresa los más profundos ideales políticos y jurídicos tendientes a conducir  
su destino de manera propia y racional. No obstante, como producto de un momen-  
to histórico, este con el tiempo se va desvaneciendo, dando paso a circunstancias  
nuevas que como aquél renuevan el sentir y las necesidades de la ciudadanía.  
Si bien todo cambio implica evolución, no toda evolución implica un cambio, por lo  
que, tratándose de la vida y vigencia de la Ley fundamental es necesario garantizar  
su perdurabilidad lo máximo que se pueda, manteniendo en lo posible su estructura,  
3
sentido y alcance. Es por ello que doctrinariamente se propone la puesta en vigen-  
cia de Constituciones rígidas o pétreas, en el sentido de hacerlas aplicables por un  
período razonable, garantizando de esta manera la seguridad jurídica, fundamental  
para el avalar las libertades jurídicas de los gobernados.  
Sin embargo, toda Constitución de tinte clásico reglamenta el mecanismo para su  
modificación que tradicionalmente reconoce dos vías que son la enmienda y la re-  
forma.  
1
2
3
. Según lo expresado por Rafael Bielsa en su obra “Derecho Constitucional”; pág. 117; Tercera Edición,  
aumentada; Edición Depalma; 1959.  
. Se hace la salvedad que el tema que será desarrollado enfoca la definición de ambas expresiones  
desde su aplicación meramente Constitucional.  
.RafaelBielas,VidarraCampos,GregorioBadeni,entreotroseminentesjuristasenmateriaConstitucional.  
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De la reforma y enmienda constitucional  
Tanto la enmienda como la reforma poseen fundamentos, procedimientos y objeti-  
vos distintos, por lo que es necesario identificarlas y diferenciarlas plenamente, a fin  
de descubrir su importancia y las consecuencias que su aplicación generarán en la  
vida de la social.  
La enmienda es la manera más leve de intervenir el texto constitucional, cuyo fin es  
el de introducir mejoras en el texto de una norma que la integra de forma parcial,  
perfeccionándola. Estas mejoras pueden considerarse como retoques a errores in-  
voluntarios que develan ambigüedades, vaguedades y contradicciones que motivan  
en la conciencia social la necesidad de corregirlas o salvarlas incorporando las co-  
rrecciones necesarias y que van desde la incorporación de artículos, pasando por la  
modificación del texto no claro, hasta la supresión de un artículo, de tal manera que  
se subsane la causa que la motiva.  
Cuando de la revisión se desprende una anomalía de mayor trascendencia y com-  
plejidad (con relación a las partes en que se divide una Constitución), se hace nece-  
sario recurrir a un método que responda a dichas circunstancias y ella es la reforma,  
que es el procedimiento por cual se estudia la modificación total o parcial. En la  
última hipótesis la reforma de la Norma Fundamental, puede acontecer en un título,  
capítulo, sección o parágrafo, procurando en lo posible que el cambio introducido  
no provoque alterar la esencia de la ella, pues esa no es la intención de la reforma  
constitucional. Lo que se procura con ella es ubicar el estado del sistema jurídico  
nacional, partiendo de la propia Constitución, en la línea correcta del pensamiento  
político-social-institucional de la población, tendiente a reforzar las garantías de los  
administrados reorganizando al Estado en sus poderes en lo que se refiere a su com-  
posición, duración de los mandatos, ejercicio, entre otros aspectos fundamentales.  
En cuanto a los Derechos Fundamentales organizados en la parte dogmática, ellos  
no deben ser objeto de discusión alguna, puesto que hacen referencia a temas nu-  
cleares del quehacer jurídico de la nación tales como: la libertad, la dignidad, dere-  
chos y garantías procesales, derechos sociales (Trabajo, salud, educación, justicia),  
ambiente, intereses difusos, propiedad privada y su relación con el interés social,  
libertad de expresión, de personalidad, acceso a la información, medios de comuni-  
cación, libertad de reunión y manifestación, a la intimidad, transito, residencia; en  
fin todo lo concerniente a la esfera del desenvolvimiento particular y social de la po-  
blación. Enmienda o reforma en estos casos deben estar, en lo posible, descartados.  
De lo expuesto sucintamente en estas líneas se debe concluir dos aspectos verosími-  
les, a saber: 1) La Constitución como norma fundamental es erigida en lo más alto  
del sistema legal con el fin de que actúe como parámetro de derechos y garantías  
reconocidos a todos los ciudadanos, cuya perdurabilidad en el tiempo otorgue una  
seguridad jurídica satisfactoria de manera férrea y estable; 2) No obstante estas  
características propias, no se debe caer en la arrogancia de pensar que toda Cons-  
titución es perfecta ab initio y para siempre, nada más incorrecto. El pensamiento  
social de la población evoluciona, crece, se desarrolla, adaptándose a las necesida-  
des de cada época, lo que hace que la Ley fundamental reconozca estos momentos  
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De la reforma y enmienda constitucional  
acompañando el avance político social, perfeccionándose en su vida útil, sin que  
ello implique su sustitución o cambio, ya que ello provocaría volver a reorganizar a  
todo el sistema complejo de derechos, garantías e instituciones de poder que gene-  
raría una incertidumbre fatal, además de una falta de identidad política y jurídica  
en la población.  
3
. De la reforma y enmienda reglamentada en la Constitución Paraguaya  
A los efectos de obtener una mejor comprensión acerca de estos institutos cons-  
titucionales y su importancia es menester realizar una retrospectiva cronológica,  
aunque sea superficial, de nuestra historia constitucional y en su trayecto puntuali-  
zar ejemplos concretos que tomaremos como antecedentes nacionales; además de  
analizar sus motivaciones, todas ellas de carácter político.  
Nuestra historia constitucional comienza a escribirse con la Revolución indepen-  
dentista de mayo de 1811. Profundas inspiraciones roussorianas aportaron los fun-  
damentos de la primera Ley Fundamental que organizó al reluciente novel Estado  
4
Paraguayo. El constitucionalista Dr. Bernardino Cano Radil apunta la Nota del 20 de  
julio de 1811 redactada por la Junta Superior Gubernativa del Paraguay que es re-  
mitida vía Oficio a su par de Buenos Aires con dos fines: 1.-) Notificar expresamente  
sobre el nuevo estado político vigente en el Paraguay basado en una comunidad  
liberada en vías de organización y; 2.-) Expresar una vocación integradora a nivel  
regional a condición de respetarse los principios de justicia, equidad e igualdad.  
5
Del texto de dicha Nota se desprenden conceptos que develan una intención de  
someter el destino paraguayo independiente a una Constitución producto de la con-  
vocatoria a un Congreso General integrado por representantes surgidos del pueblo  
que se encargará de dar el punta pie inicial a la serie de Constituciones posteriores  
que se registran a partir de la vida independiente.  
Es así como un 30 de agosto de 1813 se convoca al primer Congreso General inte-  
grado por más de mil diputados electos popularmente, reunidos como una Asam-  
blea Nacional Constituyente moderna, teniendo como primeros órdenes para ser  
tratados: la invitación, por parte de Buenos Aires, a una Asamblea General que  
se realizaría en la capital porteña; convite rechazado por unanimidad por los re-  
presentantes. A continuación, se instauró el Consulado, que sería ejercido por dos  
gobernantes en turnos sucesivos y alternados de cuatro meses cada uno, fueron  
electos para desempeñar dicho cargo el Dr. José Gaspar Rodríguez de Francia y el  
4
. Es de destacar que el presente apartado tuvo como principal fuente de información a la obra titulada  
MANUAL DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y POLÍTICO¨, del perteneciente al citado jurista, entre  
¨
sus páginas 129 al 149, Ediciones Jurídicas CATENA S.A., año 2003.  
5
. Se recomienda repasar el contenido parcial de dicho texto reproducido en el Manual citado a fin  
de interiorizarse de los principios constitucionales ya contemplados por los próceres de mayo y  
que demuestran claramente la intención de organizar el Estado Paraguayo a través de una Norma  
Fundamental redactada por un Congreso General.  
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De la reforma y enmienda constitucional  
Brigadier General Fulgencio Yegros, con cargo de rendir cuenta al fenecimiento del  
primer período al año siguiente ante un nuevo congreso. De esta primera forma de  
gobierno se desprenden implícitamente la existencia de dos poderes constituidos a  
saber, el Consulado y un Congreso General de carácter anual; además de reconocer  
el deseo de conformar un Tribunal Superior de Recursos, germen del Poder Judicial  
paraguayo.  
En el siguiente Congreso General, celebrado el 30 de mayo de 1814, el Dr. José  
Gaspar Rodríguez de Francia obtiene, por medio de la intimidación militar, su de-  
signación como “Dictador Supremo de la República”. Dos años más tarde, aumenta  
su poder de manera ilimitada y absoluta, a través de otro Congreso General del  
30 de mayo de 1816, nuevamente persuadido en su decisión por las armas, que lo  
nombra “Dictador Perpetuo de la República durante su vida con calidad de ser sin  
6
ejemplar ”. Si bien el Dr. Francia ostentó ininterrumpidamente el Poder de la Repú-  
blica por veintisiete años, logrando en dicho tiempo acumular progresivamente en  
su persona el absoluto ministerio del gobierno, obtuvo con ello, igualmente, la con-  
solidación de nuestra independencia ante la negativa regional de reconocerla ori-  
ginariamente. Esto, paradójicamente resultó útil a las aspiraciones políticas a futuro  
del pueblo paraguayo; si bien es cierto que durante su sometimiento a la dictadura  
fue privado de la gran mayoría de las libertades públicas, hecho que a la muerte del  
Dr. Gaspar Rodríguez de Francia el 7 de setiembre de 1840, lo preparó cívicamente  
para dar inicio a una nueva era, basada en la obtención paulatina de aquellos dere-  
chos, dando inicio a una nueva etapa en nuestra historia independiente.  
En el año 1842 motivados por los asedios de Juan Manuel de Rosas, que desde  
tierras porteñas manifestó en todo momento su negativa a reconocer nuestra in-  
dependencia, el Dr. Carlos Antonio López junto con Mariano Roque Alonso llaman  
a un Congreso Extraordinario reunido el 25 de noviembre de 1842 para debatir y  
deliberar en un solo día sobre la situación de la soberanía nacional, obteniéndose  
como resultado final la confección del Acta de la Independencia, que la ratifica por  
7
primera vez expresamente .  
Casi dos años después, el 13 de marzo de 1844, el Congreso General por moción  
del Dr. Carlos Antonio López aprueba y sanciona la ¨Ley que establece la admi-  
nistración política de la República del Paraguay, y demás que en ella se contiene¨.  
Norma fundamental que podemos ubicar dentro la categoría de una verdadera  
6
. Tanto el Consulado como las Dictaduras Suprema y Perpetua, todos integrados por el Dr. José Gaspar  
Rodríguez de Francia, encuentran indiscutiblemente su fuente histórica en el Derecho Romano, del  
cual el dictador se declaraba seguidor entusiasta.  
7
. Cabe destacar en este punto que hasta el momento de la redacción del documento final expedido en  
dicho Congreso no se había declarado expresamente nuestra independencia con éstos términos ¨ …  
como ha formado una nación libre e independiente bajo el sistema republicano, sin que aparezca  
dato alguno que contradiga esta explicita declaración… ¨, como antesala a los Arts. 1 y 2 del  
mismo documento histórico, que respectivamente y de manera categórica rezan: ¨ … La República  
del Paraguay es para siempre de hecho y de derecho una nación libre e independiente de todo poder  
extraño… ¨ y ¨ ... Nunca jamás será patrimonio de una persona o de una familia¨.  
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De la reforma y enmienda constitucional  
Constitución por su composición y contenido. A grandes rasgos se pueden distinguir  
dos partes en esta Ley: una Orgánica que se encarga de introducir la concepción  
liberal de las Constituciones europeas y norteamericana de división de poderes en  
un Congreso ejercido por la Legislatura Nacional de Diputados Representantes (uni-  
cameral) integrada con 200 miembros; un Ejecutivo ejercido por un Presidente y el  
Jurisdiccional administrado por Tribunales y Jueces designados en el Congreso de  
1842; y otra Dogmática en la que sobresalen el derecho de igualdad ante la Ley y  
la abolición de la esclavitud, como puntos resaltantes.  
El Poder Legislativo tiene como funciones las de redactar leyes, interpretarlas y dero-  
garlas; el Ejecutivo las de reglamentar y ejecutar las leyes, quedando a cargo de los  
8
Tribunales y Jueces la facultad de aplicar todas aquellas .  
En el año 1856, aparece el primer antecedente de modificación de una Constitución  
paraguaya con su reforma en lo referente a la integración y modo de elección de  
los diputados que componen el congreso, a partir de entonces, quedó reducido el  
número de sus miembros en cien y votados por los distintos pueblos y villas del Pa-  
raguay, con supervisión de los jefes de la milicia.  
Terminada la Guerra contra la Triple Alianza de Argentina, Brasil y Uruguay que se  
desarrolló entre los años 1865 a 1870 y con resultados desastrosos para nuestro  
país, se suprime la Constitución de los López y se impone al Paraguay una Consti-  
tución calcada de la argentina, de naturaleza enteramente liberal. Antes de su vi-  
gencia gobernaron el país provisionalmente Cirilo Antonio Rivarola, Carlos Loizaga  
y José Díaz de Bedoya, quienes convocan a una Convención Nacional Constituyente  
que sanciona y legitima la Constitución de 1870.  
Esta Constitución, si bien entró a regir los destinos de la patria, no reflejaba el sentir  
puro del paraguayo y su sociedad, dado su origen foráneo complementado por el  
detalle de que su juramento de fidelidad y respeto se llevó a cabo ante las tropas  
invasoras de Brasil y Argentina.  
En su contenido nuevamente campea la división de Poderes en Legislativo, ejercido  
por dos Cámaras: de Senadores y Diputados, en sesión permanente, votados en  
8
. La nota resaltante en esta Constitución es que con respecto al Poder Legislativo sus miembros eran  
designados por el Ejecutivo y convocados cada lustro; El presidente, electo por el Congreso duraba  
en el cargo por un periodo de diez. Ejerce el patronato general de las iglesias y es juez privativo  
de la administración de justicia. De estas atribuciones se colige como el Poder Ejecutivo predomina  
sobre un Legislativo mermado en su elección y período de deliberaciones, y un Judicial prácticamente  
sometido, en el sentido de tener como última instancia de apelación al mismísimo presidente de  
la República. Sobre este sistema de poderes el Dr. Bernardino Cano Radil cita al constitucionalista  
argentino Dr. Juan Bautista Alberdi, de quien dice fue un acérrimo crítico de esta Ley con expresiones  
como ¨ … Dos poderes que se procrean uno a otro de ese modo no pueden ser muy independientes…  
¨
; ¨ … El país era antes esclavo del Dr. Francia; hoy lo es de su Constitución …¨ y por último ¨ …  
régimen egoísta, escandaloso, bárbaro de funesto ejemplo y de ningún provecho a la causa del  
progreso y cultura de esta parte de la América del Sur. Lejos de imitación, merece la hostilidad de  
todos los gobiernos patriotas de Sud América…¨  
113  
De la reforma y enmienda constitucional  
elecciones directas por el pueblo; Ejecutivo, ejercido por un presidente que dura  
cuatro años en sus funciones electo en comicios indirectos y Judicial. Se reafirma la  
independencia nacional y se establece un gobierno democrático y representativo;  
la supremacía de la Constitución. Entre los derechos reconocidos a los ciudadanos  
se cita el de la libertad de trabajo; reunión, tránsito, de prensa y los derechos de  
propiedad privada. Además, surgen las garantías procesales para los investigados  
ante jueces independientes.  
Con respecto a la reforma constitucional organiza un procedimiento que surge con  
una iniciativa puesta a consideración del Congreso que deberá aprobarla por dos  
tercios de ambas cámaras, declarar su necesidad para luego llamar a una Conven-  
ción Nacional Constituyente.  
Ya en el siglo XX, en la década de los treinta, el país debe soportar con la fuerza  
y sangre de sus hombres otra injusta gesta militar, esta vez, contra la República de  
Bolivia en la conocida Guerra del Chaco, que culmina con la firma de un tratado de  
Paz entre los dos países beligerantes en la ciudad de Buenos Aires el 12 de junio de  
1935.  
A comienzos del 1936 un movimiento social se organiza e impone con el fin de  
terminar con los gobiernos liberales que se sucedieron desde inicios de siglo hasta  
entonces y decididos a poner destronar a la Constitución de 1870, objetivo este que  
logran liderados por el Cnel. Rafael Franco, que asume la presidencia ese mismo  
año y firma el Decreto n.° 152 que, desconociendo los mecanismos de reforma de la  
Constitución de 1870, declara lo siguiente: ¨ …. El Acta Constitucional de instituto  
del Primer Gobierno de la República, se halla incorporado ya al Derecho Constitu-  
cional con la trascendencia de una nueva Carta Magna que dispone sobre la futura  
organización del Estado y prescribe la convención de una Asamblea Constituyen-  
9
te…¨ .  
La Revolución surge nóvel y termina igual, pues, habiendo ejercido el poder por un  
poco más de un año, sucumbe ante un nuevo golpe de Estado patrocinado por el  
Partido Liberal que lleva al poder al Dr. Félix Paiva. Se restablece la Constitución de  
1
1
870. A estos acontecimientos sigue una anarquía política, y finalmente en el año  
940, asume a la Presidencia de la República el Gral. José Félix Estigarribia que,  
por Decreto N° 2242 del 10 de julio de ese mismo año, considera necesaria ¨… la  
oportunidad de encarar una revisión total de la Constitución del Estado y que la  
Constitución de 1870 ha cumplido su misión al formar al ciudadano consciente y  
libre que en la guerra del Chaco alcanzó la victoria¨. Sentencia así todo el sentir  
9
. BERNARDINO CANO RADIL; Manual de Derecho Constitucional, pág. 140, Editorial CATENA S.A.;  
año 2003. El autor menciona como legados importantes de este Decreto la incorporación a nuestro  
Derecho Constitucional de los principios sociales, hiriendo fatalmente al liberalismo Constitucional de  
reinante en virtud de la Constitución de 1870. Estos Derechos se reflejan con la activa participación del  
Estado en la economía nacional; organizando un Ministerio del Interior encargado de las relaciones y  
conflictos entre el trabajo y el capital. Así mismo nace el Departamento Nacional del Trabajo.  
114  
De la reforma y enmienda constitucional  
político de la época, afirmando que la democracia debe dejar de ser exclusivamente  
política para pasar a ser también económica y social.  
Esta Constitución es, por muchos juristas, descartada como tal por su tinte persona-  
lista y autoritario, característica que se refleja categóricamente en el art. 1 que ex-  
presa lo siguiente: ¨… YO, JOSÉ FÉLIX ESTIGARRIBIA, PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA  
DEL PARAGUAY DECRETO Y SANCIONO, ESTA CONSTITUCIÓN, EN SUBSTITUCIÓN  
DE LA CARTA POLÍTICA DE 1870…¨, para continuar en el Art. 2 con una convoca-  
toria al pueblo a un plebiscito para su puesta a consideración. Ante semejantes de-  
claraciones constitucionales, no cabe duda a cerca de lo que la ciudadanía entonces  
eligió.  
Orgánicamente, el Estado paraguayo se instituye como una democracia represen-  
tativa; el Poder se distribuye ilusoriamente en los tres poderes tradicionales, siendo  
en realidad el Ejecutivo que, a través del Presidente, subordina a los demás con  
superfacultades como la de disolver el Congreso, compuesto por una Cámara de  
Representantes; nombrando a los integrantes del Poder Judicial, privándolo de su  
fundamento jurídico institucional que es la independencia. Se creó el Consejo de  
Estado, cuerpo colegiado incorporado que cumple con la función de asesorar al  
primer mandatario en los proyectos políticos y en su ejecución. Se gobierna con  
Decretos Leyes, bajo aprobación de dicho Consejo y que posteriormente se sometían  
al Congreso para su aceptación. El veto presidencial, fue otra figura que otorgó al  
presidente potestades de censura total contra leyes sancionadas por el Congreso.  
En cuanto a los Derechos Fundamentales podemos citar los de tinte social puro tales  
como: la prohibición de explotación de los trabajadores, introducción de los dere-  
chos sociales de salud y educación por parte del Estado, intervención en la economía  
nacional eliminando el monopolio de empresas privadas, nacionalización de la pro-  
ducción con justa indemnización, monopolio de los servicios básicos. Se reconocen  
libertades individuales a todos los ciudadanos para reunirse, peticionar, publicar  
ideas por medio de la prensa sin censura previa; se otorgan garantías procesales y  
el hábeas corpus hace su estreno en la historia constitucional paraguaya.  
Tras el accidente aéreo que acabó con la vida del Gral. José Félix Estigarribia el 7  
de setiembre de 1940, se sucedieron en el poder varios hombres, producto de otra  
anarquía política y el mosaico de líderes de diferentes ideologías económico – po-  
líticas.  
En el año 1954 y por medio de un golpe de Estado asume la primera magistratura  
del Estado el Gral. Alfredo Stroessner. Gobierna como presidente en dos períodos  
seguidos, hasta que con la intención de lograr su tercera reelección convoca a una  
Asamblea Nacional Constituyente en 1966. En consecuencia, un 25 de agosto de  
1967 nuestra ya larga lista de leyes supremas seguía creciendo y se jura una nueva  
Constitución.  
Aunque de tinte autoritario como su predecesora, esta constitución aparenta ser más  
115  
De la reforma y enmienda constitucional  
democrática y republicana con la clásica división de los tres poderes y reconocía que  
la soberanía era del pueblo. En su parte orgánica, por primera vez se legisla sobre  
los municipios en el Paraguay.  
El Ejecutivo nuevamente se impone sobre los demás poderes por medio de facul-  
tades desmedidas y antidemocráticas como: la de poder disolver el Congreso bajo  
la existencia de hechos graves imputables a sus miembros, luego debía llamar a  
nuevas elecciones de senadores y diputados; con respecto al Poder Judicial el pre-  
sidente nombraba a los integrantes de la Corte Suprema de Justicia con acuerdo  
del Senado. Dos ejemplos típicos de intromisiones de un poder en otros, que quitan  
legitimidad a la institucionalidad de un país e invita a los gobernados a una insegu-  
ridad jurídica permanente.  
En cuanto a los Derechos Fundamentales, se incluye con rango constitucional al  
Habeas Corpus. Las libertades de expresión, prensa, etc., se ven acompañadas des-  
de entonces de los derechos políticos como ser el sufragio, reconocimiento de los  
partidos políticos y el asilo. En cuanto a los derechos sociales se perfeccionan los de  
educación, salud y cultura; los económicos que dan mayor participación al Estado  
en el ramo de producción, siendo de dominio público todos los minerales líquidos  
sólidos y gaseosos. Igualmente, se sistematizan los derechos del trabajador y de la  
reforma agraria.  
Esta voluntad de eterna presencia en el cargo sería la constante en los años de go-  
bierno del presidente Stroessner, pues 10 años después de la puesta en vigencia de  
la Constitución vigente, en el año 1977, recurre a una enmienda, a fin de corregir el  
sentido y alcance del artículo 137, que se refería a la reelección presidencial, la cual  
pasó a ser indefinida a partir de entonces. Este es otro antecedente de enmienda  
que se conoce en una Constitución paraguaya.  
Hasta aquí se intentó esbozar de manera resumida, las circunstancias de variada  
índole que sirvieron de fundamento a todas las constituciones que conoció el Para-  
guay desde su vida independiente. Desafortunadamente, en todo este tiempo los  
designios sociales y jurídicos estuvieron motivados por la anarquía política, basada  
en dictaduras; dos guerras injustas que redujeron a la patria hasta los escombros  
civiles; la sentida falta de liderazgo ideológico y partidario que desembocó en una  
seguidilla de presidencias, especialmente en la primera mitad del siglo XX. Estos  
hechos citados nublaron el cielo patrio y nos privaron por mucho tiempo de las ideas  
democráticas auténticas como son los principios supremos y colectivos de partici-  
pación, representación política, pluralidad y alternancias pacíficas en el gobierno,  
caldo de cultivo propicio para la gestación de la política criolla dominante a partir  
de entonces, y que a su vez esculpió el temperamento y personalidad del paraguayo  
común que acepta, prácticamente, ¨lo que venga¨, como si fuese genéticamente  
programado para tolerar retos extremos eternamente.  
A finales de la década de los ochenta, la presidencia más larga de la historia nacio-  
nal es derrocada por medio de un golpe de Estado, bajo la dirección del Gral.  
116  
De la reforma y enmienda constitucional  
Andrés Rodríguez, irónicamente, utilizo el mismo procedimiento que el Gral.  
Stroessner para dar inicio a su gobierno autoritario. Termina una etapa difícil para el  
país, pero se inicia otra en la que la transición hacia la democracia se hace vacilante,  
pero no ya por la intolerancia política y la rigidez militar, sino más bien por otro mal,  
si no igual, peor: la corrupción.  
En 1992, el 20 de junio se jura la Constitución que rige hasta la actualidad la vida  
política, social, institucional y jurídica nacional, realizando inclusiones democráticas  
realmente revolucionarias hasta ese momento, como ser la creación de instituciones  
como el Consejo de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados,  
de composición colegiada integrados por representantes de diferentes sectores que  
tienen la función de garantizar independencia al Poder Judicial en sus magistraturas  
jurisdiccionales y los agentes fiscales, desde su elección hasta su fenecimiento, ya  
sea naturalmente por el transcurso de cinco años o por enjuiciamiento con imputa-  
ción por mal desempeño en sus funciones.  
El Congreso se halla compuesto de dos cámaras, en sesión permanente con un pe-  
ríodo de receso durante el cual ejerce funciones una Comisión permanente. El Poder  
Ejecutivo se halla ocupado por un presidente electo en comicios directos, al mismo  
tiempo que los diputados y senadores, con una duración de cinco años en el cargo  
respectivamente. Se suprimen las instituciones autoritarias del veto total de leyes,  
la disolución del Congreso, el nombramiento unilateral de los ministros de la Corte  
de Justicia; el presidente ya no puede ser reelecto en ningún caso. Al presidente lo  
acompaña un vicepresidente, que tiene como función principal servir de nexo entre  
el Ejecutivo y el Congreso.  
En materia de Derechos Fundamentales, con esta Ley suprema se constitucionaliza  
el derecho a un ambiente saludable, declarándolo como esencial para la vida de to-  
dos los ciudadanos. Se perfeccionan los derechos individuales y sociales; se sientan  
las bases de los derechos procesales a través de principios como la legítima defen-  
sa, juicio previo, juez natural, ley previa a los hechos ilícitos; complementados con  
garantías de orden constitucional como el Habeas Corpus, Habeas Data, Amparo e  
Inconstitucionalidad.  
Por el lado de los derechos individuales están: las libertades de reunión, manifes-  
tación, prensa y expresión; potenciados con un régimen de igualdades en varios  
aspectos tales como civiles, políticos y jurídicos. En lo social, el derecho al trabajo  
digno, al salario, educación, salud, justicia; la organización del sector obrero en  
sindicatos para velar por sus derechos y repeler posibles abusos por parte del patro-  
nato; se les reconoce el derecho a la huelga y al sector empleador el de paro. Otro  
aspecto de interés general es la función social que cumplen las tierras de propiedad  
privada y los latifundios, los cuales deben ser declarados como tales y objeto de ex-  
propiación por una ley de la nación, previo pago de una justa indemnización.  
Surgen conceptos como los de Estado laico, con un reconocimiento expreso al pro-  
tagonismo de la iglesia católica en la formación histórica y cultural de la nación;  
117  
De la reforma y enmienda constitucional  
derechos étnicos o intereses difusos, objeción de conciencia.  
En su parte orgánica integra a los poderes del Estado otras instituciones políticas  
con funciones específicas en lo económico, jurídico, judicial y de control del manejo  
administrativo del Estado como el Ministerio Público, el Ministerio de la Defensa  
Pública, la Procuradora General de la República, la Banca Central del Estado y la  
Contraloría General de la República.  
Ya en su epílogo nuestra constitución vigente reconoce una figura excepcional y limi-  
tada, el estado de excepción, regulando sus causales, vigencia y plazos, como freno  
ante posibles abusos en su ejercicio.  
Finalmente en sus últimos tres artículos (289 al 291), del Título 4º se refiere a la Re-  
forma y Enmienda de la Constitución, así como también de la Potestad de la Conven-  
ción Nacional Constituyente, temas centrales del presente artículo y que pasamos  
a repasar a continuación en lo que hace a su aplicación para nuestra Constitución.  
4
. De la reforma y la enmienda en la Constitución de 1992  
Nuestra Constitución acepta su modificación. En efecto, en tres artículos establece  
el régimen para que opere, suponiendo dos vías posibles que son la enmienda y la  
reforma.  
Tanto una como otra requieren la puesta en vigencia de hechos constitucionalmen-  
te establecidos y que son de carácter especialísimos, dado el tipo de ley que será  
puesta a prueba.  
Este régimen establece como punto de partida la iniciativa. Una vez que esta se de  
en las condiciones constitucionales, debe superar su primer obstáculo, el Congreso,  
que por medio de un sistema de mayorías debe aprobarla para proclamar la necesi-  
dad de reforma de la Constitución. Hasta aquí comparten, tanto la enmienda como  
la reforma constitucionales, el mismo camino para posteriormente seguir sendas  
diferentes en post de su éxito.  
Bien, teniendo en cuenta estas consideraciones se puede afirmar que nuestra Ley  
Suprema se alista entre aquellas del tipo rígido y pétreo.  
En tal sentido el art. 289 difiere en diez años, luego de su promulgación, cualquier  
iniciativa de reforma; en cuanto a los sujetos hábiles para promoverla enuncia que  
10  
podrán ser el veinticinco por ciento de los miembros de cualquiera de las cámaras ,  
el presidente de la república, o treinta mil electores a petición firmada. A continua-  
ción, ya en el Congreso, sus cámaras en forma sucesiva11 deben declarar la nece-  
10. 12 senadores y 20 diputados cuanto menos.  
1
1. En este caso las iniciativas tienen en el Congreso el mismo trámite establecido para los proyectos  
de ley, es decir que se presentan a cualquiera de sus Cámaras que será la de origen y se deriva  
posteriormente a la otra que será la revisora.  
118  
De la reforma y enmienda constitucional  
12  
sidad de reforma con una mayoría de dos tercios de los miembros de cada una .  
Del Congreso se pueden obtener dos resultados posibles: el rechazo o su aproba-  
ción. En el primer caso, se archiva su tratamiento hasta por un año. Producida su  
aprobación, el Congreso declara oficialmente la necesidad de la reforma, requisito  
indispensable para pasar al siguiente eslabón, cual es que se deben remitir los ante-  
cedentes a la Justicia Electoral para que esta, a su vez, en el plazo de ciento ochen-  
ta días, convoque a elecciones, a fin de elegir a los integrantes de la Convención  
Nacional Constituyente. Integrada la Convención, en una cantidad de miembros  
que no podrá superar en número a la suma de los diputados y senadores, esta se  
abocará al estudio del proyecto de reforma.  
En este caso, la Convención Nacional Constituyente actuaría como un Poder Cons-  
tituyente derivado, respetando las reglas constitucionales, establecidas por un ante-  
rior par, pero en ese caso originario. Sus miembros tendrán las mismas inmunidades  
que los congresistas y los requisitos para ser electo convencional serán fijadas por  
13  
Ley . Una vez que quede aprobada la nueva Constitución quedará de pleno dere-  
14  
cho en vigencia .  
De estas condiciones se desprende el carácter rígido – sólo puede llevar a cabo la re-  
forma una Convención Nacional Constituyente, previo procedimiento constitucional  
-
, y pétreo – después de 10 años de vigencia -, de la Constitución.  
Asimismo, la Constitución manda que la elección de los convencionales no debe  
llevarse a cabo simultáneamente con otros comicios, o al menos en sus proximi-  
dades, puesto que ello podría provocar un caos político y una inseguridad social  
de consecuencias inusitadas. Esta teoría es apoyada por la mayoría de los autores  
constitucionalistas.  
12. 53 diputados y 30 senadores.  
1
3. En cuanto a las incompatibilidades y requisitos para ser electo convencional se debe recurrir al Código  
Electoral que al respecto nos deja condiciones muy generales y vagas: ¨ … reúnan los requisitos  
establecidos en la Constitución Nacional y se hallen en el ejercicio del derecho de sufragio pasivo…¨.  
Para achicar el universo de estas condiciones debemos por analogía aplicar lo establecido en el Art.  
95 de la misma ley que dice que podrán ser electores pasivos aquellos que reúnan los requisitos  
fijados por la ley especial y no se hallaren incursos en las causales de inelegibilidad o inhabilidad que  
dicha ley debe determinar; también como lo expresado en el Art. 96 que se refiere a las autoridades  
y funcionarios que no pueden ejercer funciones electivas. Como nos remite a la Constitución y en  
ella tampoco se menciona nada al respecto en forma expresa, podemos aplicar lo dispuesto para la  
suspensión de la ciudadanía (Art. 153). LUIS LEZCANO CLAUDE, ¨ Derecho Constitucional – Parte  
Orgánica¨, Pág. 587 y sgtes., Imprenta Salesiana, año 2008.  
1
4. Es decir que la sanción, facultad de Congreso, y la promulgación, propia del Ejecutivo, quedan  
automáticamente producidas por la aprobación de la Convención. Esta no podrá ser objeto de revisión  
o interpretación por el Poder Judicial que es un poder constituido, independientemente de su facultad  
de control judicial sobre la inconstitucionalidad de leyes de rango inferior y demás Resoluciones  
judiciales o administrativas de igual naturaleza anticonstitucionales, o de interpretar disposiciones  
constitucionales contradictorias  
119  
De la reforma y enmienda constitucional  
Con respecto a las enmiendas, poseen características especiales en su diligencia, en  
lo que se refiere al órgano encargado de tratarlas; su plazo para promoverlas, su  
sanción y promulgación. La iniciativa debe provenir de los mismos sujetos estableci-  
dos para la reforma, en igual cantidad e iguales condiciones.  
El procedimiento desde entonces es el someter la enmienda a su estudio y apro-  
bación en ambas cámaras del Congreso en forma sucesiva, puede tener entrada  
en cualquiera de ellas – de origen -, y vuelta a estudiar por la otra - revisora -. En  
este caso, igualmente, el resultado de este estudio puede arrojar dos resultados su  
15  
rechazo o su aprobación.  
En la hipótesis de que la iniciativa quede aprobada por ambas Cámaras del Con-  
greso, remitirán el texto aprobado a Justicia Electoral, que a partir de la fecha de  
su recepción del mismo cuenta con ciento ochenta días o seis meses para llamar a  
un referéndum constitucional, en el cual los electores, en comicios directos, optarán  
por un Sí o No al proyecto. La consulta popular sobre la enmienda constitucional es  
vinculante, pues el pueblo, a través del sufragio, puede acompañar lo aprobado por  
16  
el Congreso o rechazarlo .  
El referéndum aquí tratado es de características especiales, por lo que el Dr. Luis  
Lezcano Claude al respecto especifica:  
a) Por tratarse de una norma constitucional, este es de máximo rango, luego de su  
tratamiento y aprobación en el Congreso. Post legem.  
b) Es obligatorio. Necesariamente debe recurrirse a la consulta popular para que  
entre en vigencia una enmienda a la Constitución, y por último;  
c) Es vinculante. Es decir la sanción y promulgación del texto objeto de enmienda  
17  
queda supeditado a su aceptación por la mayoría del electorado .  
Finalmente, excluye los temas que podrian ser modificados por enmienda, y son  
aquellos que se encuentran ubicadas en los capítulos I (título II, Capítulo I – De la  
Vida y del Ambiente -), II (título II, Capítulo II – De la Libertad -), III (título II, Capítulo  
III – De la Igualdad -), IV (título II, Capítulo IV – De los Derechos de Familia -) y V  
(título II, Capítulo V – De los Pueblos Indígenas -), primera parte.  
1
5. El rechazo puede desprenderse de que ambas Cámaras no aprobasen la iniciativa o porque la  
Cámara revisora no acepte lo aprobado y remitido por la de origen. En ambas situaciones el trámite  
queda abortado y se suspende su nuevo estudio al plazo de un año.  
1
6. Si el resultado de la consulta es la aprobación popular del texto constitucional, éste automáticamente  
queda sancionado y promulgado, es decir de pleno derecho, correspondiendo su incorporación  
inmediata a la Constitución. Si al contrario lo que se obtiene es la negativa, la enmienda queda  
abolida y no se podrá volver a tratarla en un año. Cuando el texto de la enmienda verse sobre la  
derogatoria de una norma constitucional y fuere rechazada, el plazo para su nuevo tratamiento se  
extiende a tres años.  
17. LUIS LEZCANO CLAUDE, “Derecho Constitucional – Parte Orgánica”, pág. 594 y sgtes., Imprenta  
Salesiana, año 2008.  
120  
De la reforma y enmienda constitucional  
Estos puntos son claros y específicos, mas no completos, ya que los demás capítulos  
de la parte dogmática contienen artículos que versan acerca de derechos igualmen-  
te trascendentales como los citados más arriba, por lo que resulta peligroso su no  
inclusión en la lista. Aspectos como la salud; la educación y cultura; el trabajo y la  
función pública; los derechos económicos y la reforma agraria; los derechos y debe-  
res políticos; los deberes civiles y, por último, y más grave que todos los anteriores,  
las garantías constitucionales, se excluyeron de la prohibición de enmienda.  
El art. 290 además dispone que no se podrá utilizar el procedimiento de la enmien-  
da sino el de reforma para la innovación de lo que se refiere al modo de elección,  
la composición, la duración de mandato o atribuciones de cualquiera de los poderes  
del Estado, hecho que requiere del intérprete retroceder en lo referente a dichos  
puntos y revisar en cada Poder lo afectado por tales, trabajo que culminaría en una  
cita de numerosos artículos. Se refiere sólo a los poderes tradicionales, es decir Eje-  
cutivo, Judicial y Legislativo, no incluye a los organos como el Ministerio Público, la  
Defensoría del Pueblo, la Banca Central del Estado, La Contraloría General de la Re-  
pública, El Consejo de la Magistratura, El Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados;  
lo que lleva a concluir que éstos no pueden reformarse en los mismos temas que  
aquellos; que de haberse permitido, se hubiese podido salvar algunas imprecisiones  
como la ubicación del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados y el Ministerio Públi-  
co dentro del Poder Judicial, cuando en realidad son autárquicos e independientes.  
5
. De las conclusiones y recomendaciones  
El Paraguay en sus doscientos años de vida independiente ha experimentado una  
singular historia y que a pesar de su estrechez territorial a sabido trascender rodea-  
do de potencias. La pregunta que regularmente nos hacemos es: ¿Cómo seguimos  
figurando en el mapa de naciones como una más, con independencia y soberanía  
propias?  
La repuesta a esta incógnita no es fácil ubicarla. Nuestro país ha conocido de nume-  
rosos acontecimientos que han preparado el terreno para que muchos oportunistas  
se hicieran cargo de los destinos de la nación, dando prioridad a intereses particu-  
lares antes que a los colectivos.  
Imagínese el lector, casi doscientos años de independencia sin conocer de un solo  
gobierno verdaderamente democrático. Eso explica en gran medida la realidad pa-  
raguaya. Pero, no nos apartemos demasiado de nuestro tema principal: Encontrar  
una explicación a la existencia del Paraguay como comunidad política en medio de  
tanto infortunio.  
Repasando superficialmente nuestra historia política, social y jurídica se destaca la  
existencia de cinco constituciones en la era de emancipación son aproximadamente  
cincuenta años para cada una, son cuatro países en un bicentenario.  
Haciendo un repaso comparativo por los países de la región, nos encontramos con  
121  
De la reforma y enmienda constitucional  
una situación similar con casos que a lo largo de su historia han conocido de varia-  
das leyes supremas a lo largo de su vida independiente. Es un destino compartido.  
Sumando los años de las dictaduras que se conocen, las del Dr. Francia y el Gral.  
Stroessner; las guerras Grande y la del Chaco, en total suman setenta años de so-  
metimiento. Las palabras hasta aquí vertidas no tienen la intención de traer amar-  
gura o frustración, al contrario, procuran abrir los ojos a quienes lo deseen para  
comprender muchas situaciones injustas que sufre el ciudadano paraguayo en la  
actualidad.  
Toda Constitución debe expresar el sentir y personalidad de un pueblo. Este principio  
nunca fue aplicado en el Paraguay, por eso padecimos el cambio constante de ella;  
una tras otra fueron apareciendo y posteriormente expulsadas por considerárselas  
caducas. Fueron impuestas por los gobernantes de turno (Dr. Francia, Don Carlos  
Antonio López, Mcal. Estigarribia, Gral. Stroessner), siendo cada una de ellas el re-  
flejo del temperamento y anhelo de un particular; o también impuesta desde afuera  
como la Constitución 1870, copia de la vigente en Argentina en aquél entonces y  
redactada por el jurista Juan Bautista Alberdi.  
Cada una tuvo su importancia, su influencia, su aporte, dejando una marca a me-  
dida que se fueron dando; pero con un detalle a remarcar: ninguna surgió de un  
consenso del pueblo con el Gobierno, jamás se dio real intervención a la comunidad  
nacional en el nacimiento de una nueva Constitución.  
Hoy, poseemos una Ley suprema aceptable, con luces propias, pero igualmente con  
pozos que nadie se atreve a tapar. La ciudadanía todavía está asimilando su paso  
por la democracia, aún se siente desorientada.  
La luz que nos brinda la Constitución del 92, nos da esperanza. Entre las cinco deta-  
lladas a lo largo del presente trabajo esta es, la que entre todas, con esencia progre-  
sista y abarcante, reconoce derechos fundamentales, libertades y garantías a todos  
los ciudadanos que habitamos en suelo patrio. Confecciona un Estado, que hacien-  
do un diagnóstico de su criterio político social, nos presenta una tendencia neolibe-  
ral en el que cumple un papel de policía u árbitro en el campo de la macroeconomía  
nacional, respetando la propiedad privada y fomentando el desarrollo del sistema  
microeconómico, a través del incentivo de las cooperativas, pequeñas y medianas  
empresas, la libre circulación de bienes por el territorio nacional, el desarrollo de la  
industria, etc. Este último aspecto de gran crecimiento en los últimos años. Ahora,  
la política estatal debe estar orientada a ubicar al Gobierno en el lugar de domador  
de dos caballos que con su fuerza tiran al país y lo conduce al progreso y desarrollo.  
Productores y sociedad deben congeniar en armonía y equilibrio.  
Se debe garantizar a toda la colectividad el derecho de desplegar su vida en un  
ambiente sano y ecológicamente equilibrado, principios que surgen de la tercera  
generación de derechos y como consecuencia de la explotación masiva por parte  
del hombre de recursos naturales no renovables de manera sistemática y no susten-  
122  
De la reforma y enmienda constitucional  
table, que en la actualidad dan inicio a una serie de efectos climáticos de carácter  
global que se espera, más temprano que tarde, despierte una conciencia en los  
gobiernos. Jurídicamente, el Paraguay ha cumplido con su compromiso empeñado  
en oportunidad de participar en diferentes congresos y reuniones internacionales de  
carácter ambiental, sancionando leyes que protegen al medioambiente y la ecología  
autóctona y regional.  
Se han dado importantes pasos en el respeto a los derechos humanos, antes desco-  
nocidos y objeto de aberrantes atropellos en detrimento de la población cívica. Las  
libertades fundamentales se potenciaron, hoy se puede confirmar que el paraguayo  
goza de un libre albedrío amplio dentro de sus márgenes, a fin de desplegar su per-  
sonalidad integralmente. Esto se complementa con el reconocimiento de la igualdad  
ante la Ley de todos los ciudadanos sin distinción alguna en los ámbitos civiles, po-  
líticos, económicos y laborales; haciendo la salvedad de que cualquier intervención  
que realice el Estado no será considerada como un factor discriminatorio, sino más  
bien igualitario.  
Educación, salud, trabajo, justicia, son derechos sociales que aún quedan pendien-  
tes en su cobertura integral y efectiva por parte del Estado a todos los habitantes de  
la República. Los motivos: falta de un proyecto serio, basado principalmente en el  
compromiso personal de gobernantes en dejar de lado sus intereses y desempeñar  
una función social más comprometida con la población.  
En lo que a la organización del Estado se refiere, del texto constitucional se des-  
prenden algunas imprecisiones, que en varias oportunidades ya fueron motivo de  
numerosos intentos de violarlos, en algunos casos, infructuosos y en otros con éxito.  
Todo esto nos lleva a que nos planteemos varias interrogantes: a) ¿Hemos evolu-  
cionado con la Constitución que nos rige actualmente? b) ¿El pueblo paraguayo,  
conoce su Constitución? c) ¿La realidad social paraguaya y sus necesidades hacen  
imperioso dar impulso a una iniciativa de enmienda o en su caso de reforma cons-  
titucional?  
A ese respecto el autor ofrece las siguientes reflexiones:  
a) Avanzamos poco, a pasos lentos. Veinte años a lado de ciento ochenta es un se-  
gundo en el reloj de la humanidad. Aceptemos el momento que nos toca, que avan-  
za sobre un terreno en el cual, aún como ciudadanía, no contamos con la suficiente  
experiencia. Poseemos derechos, libertades y garantías como nunca antes; como un  
infante conociendo, estamos en la etapa de encontrarle el lado a dichos elementos.  
El propósito es crecer, madurar cívicamente, tarea que no es fácil ni tampoco corta.  
Contamos con veinte años de vida constitucional, análogamente, nos encontraría-  
mos en una etapa juvenil, en la que lo que más se teme es la rebeldía. Más arriba  
detallábamos los avances en los derechos civiles, sociales y demás; pero la colecti-  
123  
De la reforma y enmienda constitucional  
vidad, aparentemente, se encuentra en estos momentos agrupada y parada en un  
sitio vidrioso, a punto de quebrarse.  
La solución no pasa por la Ley Suprema. Pues ella, con sus imperfecciones no pro-  
mueve el descarrilamiento del país, este se produce por exclusiva responsabilidad  
de los hombres. Pues no existen cargos malos ni leyes malas, existen representan-  
tes que obran mal. No obstante, es necesario hacer un análisis oportuno a fin de  
promover un repaso de la Carta Magna y hallar la manera de que mediante ella se  
extirpe jurídicamente toda posibilidad de continuar por la misma senda, dando más  
participación y poder efectivo de control y sanción al pueblo en las decisiones que  
tome el gobierno; se aclara que la salida propuesta no desnuda ni esconde princi-  
pios o ideologías populistas o nacionalistas, nada más falso; lo que se ofrece es una  
participación democrática real, con tolerancia y racionalidad, en la que se conozcan  
e inscriban oficial e institucionalmente los proyectos políticos para que en casos de  
incumplimientos se exijan a los responsables explicaciones y, eventualmente, se los  
sancione.  
b) El pueblo paraguayo tiene conocimiento de sus derechos, sin embargo, aún des-  
conoce cómo aplicarlos correctamente. Sabemos que conocer todas las leyes de un  
Estado es humanamente imposible; pero dar a conocer una Constitución, acercar  
su contenido a la mayoría de la población no es una tarea difícil, es cuestión de vo-  
luntad y compromiso por parte de los poderes del Estado a través de los conductos  
idóneos.  
Es posible que todos los paraguayos sepan que tenemos una Constitución, pero la  
gran mayoría no estará enterada de sus derechos fundamentales, y de la obligación  
del gobierno de hacerlos efectivos. De sus obligaciones, que como ciudadanos todos  
tenemos ante la patria, ejercer el sufragio (art. 118), el respeto de la Ley ( art. 127),  
hacer primar el interés general y la colaboración (art. 128), el respeto y honor que  
se deben a excombatientes aún con vida (art. 130).  
Lo citado en este punto es elemental. Corresponde hacer accesible a la ciudadanía  
el conocimiento de su Carta Magna para que valore su suelo y a sus semejantes,  
recupere el sentido de nación bilingüe, provenientes de una raza ancestral como la  
de la comunidad guaraní de la que debemos sentirnos orgullosos. Hacer conocer  
a un ciudadano su Constitución es elevarlo como ser humano; informándole de su  
origen, se le enseña a valorar su presente y a partir de allí hacerle consciente de su  
calidad de elemento social útil, como fundamento del futuro patrio.  
c) En casi veinte años de vigencia, la Constitución Paraguaya ha sido objeto de varios  
diagnósticos técnicos por parte de juristas nacionales versados en materia constitu-  
cional. En todos ellos existe unanimidad de criterios en cuanto a la necesidad de una  
reforma constitucional. Cada uno esboza sus puntos de vista sobre los artículos en  
los que la Constitución flaquea, predomina en la opinión de ellos la necesidad de  
124  
De la reforma y enmienda constitucional  
reforma del sistema de elección de representantes, especialmente de los congresis-  
tas, que actualmente se produce por el método de listas sábana.  
Encontrar el sentido y función fundamental de las figuras del senador vitalicio y la  
del vicepresidente de la República, que en sus funciones se ven muy limitados, a tal  
punto de ser casi figurativos e improductivos.  
En cuanto a la vicepresidencia, esta institución está tan desvalorizada, que desde  
su aparición en la Constitución de 1992 y las elecciones generales de 1993, no se  
conoce una dupla presidencial que haya culminado sus funciones como la iniciaron,  
amistosamente.  
Mecanismos para la elección de los ministros de la Corte Suprema de Justicia y la  
inamovilidad de estos, cuestión que ya bastante escándalo mediático causó en el  
ámbito forense y nacional.  
Despolitizar los órganos del Consejo de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamien-  
to de Magistrados, a fin de garantizar independencia en los magistrados judiciales  
y fiscales, para que de esa manera se otorgue seguridad jurídica a la población y a  
aquellos en el ejercicio de sus funciones, sin tener que depender de favores circuns-  
tanciales.  
Como se expuso hasta aquí, existen motivos suficientes para impulsar una iniciativa.  
El Ministerio Público con su función de representante de la sociedad paraguaya,  
desprendida de la Constitución Nacional, reúne todos los requisitos legales para  
ocuparse del punto, tiene la valiosa oportunidad de impulsar la integración de un  
equipo técnico de juristas, y como ocurrió en oportunidad de la reforma del Código  
Procesal Penal, aporte su experiencia jurídica y legal en aras del enaltecimiento de la  
República y de todos sus habitantes, como ya desde hace un tiempo es una tradición  
de su política institucional.  
125  
Investigación en ciencias jurídicas y sociales  
BIBLIOGRAFÍA  
BERNARDINO CANO RADIL; Manual de Derecho Constitucional, pág. 140, Editorial CATENA S.A.; año  
003.  
2
LUIS LEZCANO CLAUDE, “Derecho Constitucional – Parte Orgánica”, pág. 594 y sgtes., Imprenta  
Salesiana, año 2008.  
126